Васильев С. А. «Очерки реальной экономики и социально-экономической политики в России»

Сентябрь 2000 года

Вопросы государственного регулирования топливно-энергетического комплекса России

Общеизвестно, что топливно-энергетические ресурсы всегда занимали одну из ведущих ролей в экономике России. И последние 50 лет топливно-энергетические ресурсы являлись основой экономического развития страны. Уже со второй половины 50-х годов по масштабам добычи минерального топлива СССР вышел на 2-е место в мире (после США).

Развитие мировой экономики предопределило развитие российской экономики, как составной части мировой экономики, востребовав ее огромные природные топливно-энергетические ресурсы, что постепенно и придало им статус национального богатства и достояния, использование которых явилось одним из «локомотивов» развития национальной экономики. Сегодня ТЭК в структуре экономики России это почти:

36% объема промышленного производства,
42% налоговых поступлений в бюджет,
45% экспорта ^{Российский статистический ежегодник: Стат. сб./Госкомстат России, М., 1998, с. 384, 649–653, 747[1]}.

Исходя из значимости только этих объемов в структуре экономики, уже предполагается особое государственное внимание к топливно-энергетическим ресурсам и к отраслям топливно-энергетического комплекса.

И государство это повышенное и особое внимание осуществляет и реализует годами и ежедневно на протяжении всей советско-российской истории. В период плановой экономики — это реализация показателей посредством директивных семилетних и пятилетних государственных планов, а в период так называемой «рыночной» или «переходного периода» экономики — это реализация показателей посредством принятия стратегий развития ТЭК, целевых федеральных программ, законов, регулирующих деятельность в природно-ресурсной сфере и хозяйствующую деятельность отраслей ТЭК, а также посредством многочисленных подзаконных актов и мероприятий.

Государственные органы, задающие перспективные и текущие параметры развития и состояния также претерпели за этот период многочисленные и сущностные изменения в плане полномочий управления

— 4 —

отраслями ТЭК, ответственности за показатели развития, влияния на развитие отраслей и регулирования межотраслевых параметров и пропорций, возможности управлять инвестиционными целями и задачами и финансовыми потоками.

И надо сказать, что эти изменения не улучшили государственное управление природно-ресурсным потенциалом России. Это так же относится как к текущему, так и долгосрочному регулированию параметров топливно-энергетического баланса и достижению основных показателей развития отраслей ТЭК в общественных интересах.

И перед обществом возникает вопрос, насколько необходимо государственное вмешательство в процесс развития базовых отраслей экономики, если природные ресурсы и продукты его переработки, а также финансовый эквивалент данных ресурсов и продуктов, являются основой жизнедеятельности нашего государства? Насколько государство может и должно регулировать весь комплекс параметров состояния и развития ТЭК? Соответствует ли сегодняшний механизм государственного регулирования отраслей ТЭК потребностям развития общества? И в чем сегодня должен заключаться механизм государственного регулирования? Какие цели государство должно при этом ставить?

Попытаемся сформулировать определение механизма государственного регулирования.

Механизм государственного регулирования, по отношению к отраслям ТЭК и объектам их хозяйствования, в том числе природным ресурсам, — это комплекс законодательных и исполнительных актов, принимаемые законодательной и исполнительной властью для достижения сбалансированных физических и финансовых показателей и параметров состояния и развития отраслей и их пропорций с целью обеспечения развития природно-ресурсного потенциала государства как одной из основ социально-экономической и финансовой устойчивости государства, и которые обеспечиваются и реализуются органами государственной власти и управления, наделенные определенными организационно-управленческими и контрольными функциями, в том числе и директивными (обязательными), как по отношению к хозяйствующим субъектам, так и по отношению к государственным органам, регулирующим отдельные финансово-

— 5 —

экономические показатели и правовые аспекты деятельности топливно-энергетического комплекса.

Сквозь призму данного определения необходимо задаться вопросом: сможет ли государство реализовать Энергетическую стратегию России на период до 2020 года? Как материализовать цели государства в финансовые и физические показатели и действительно ли это будут цели государства по обеспечению устойчивого развития?

Какова должна быть сила государственного влияния и регулирования базовыми отраслями экономики — вот над чем необходимо подумать при принятии очередной «стратегии». А также, какова их («стратегий») обязательность при достижении тех или иных показателей.

В период обсуждения и в преддверии принятия ЭС-2020 желательно и, наверное, необходимо осуществить анализ невыполнения показателей и параметров, заложенных в основные государственные программы по развитию ТЭК: ФЦП «Топливо и энергия» на 1996–2000 годы и Основные положения Энергетической стратегии России на период до 2010 года.

Наличие утвержденных «программ» и «стратегий» и комплекс мероприятий по их реализации, как уже сегодня видно, не дали желаемого результата. Например, показатели объемов добычи газа, заложенные в ФЦП «Топливо и энергия» не выполнены и программа, по сути, оказалась декларативным документом.

Как один из наглядных примеров попыток государственного регулирования отраслями ТЭК — это стремление к достижению оптимальных параметров в производстве первичных энергоресурсов и оптимальных параметров топливно-энергетического баланса государства, о котором долгое время спорят газовики, угольщики, энергетики, а также органы государственного управления, отвечающие за этот вопрос.

Вряд ли параметры и объемы производства энергоресурсов можно назвать сегодня оптимальными для государства, а не для отдельной, лоббирующей этот вопрос, отрасли, и кто знает, какие объемы производства должны быть в 2020 году оптимальными.

Для примера посмотрим на динамику пропорций произведенных первичных энергоресурсов по видам к общему объему производства этих ресурсов (*):

— 6 —

Годы	1980	1990	1996	1998	1999 (**)
Всего (в %%) в том числе	100	100	100	100	100
нефть (включая газовый конденсат)	54,7	39,6	31,0	31,7	31,6
природный газ	20,5	39,7	49,9	49,9	49,4
уголь	18,7	14,5	12,6	11,3	12,3
электроэнергия, вырабатываемая гидро-, атомными и геотермальными электростанциями	4,2	5,1	6,0	6,6	6,7
прочие виды	1,9	1,1	0,5	0,5	—

(* — рассчитано по данным статистических ежегодников за 1997–1998 гг.
** — рассчитано по данным статсборника «Социально-экономическое положение России за 1999 год).

Задумывал ли кто такую динамику производства или она развивалась самостоятельно (с признаком хаотичности), и ставились ли при этом какие либо цели и задачи? Является ли она оптимальной? Можно ли достичь оптимальных параметров производства с помощью механизмов государственного регулирования? Рассмотрение данных вопросов особенно актуально сегодня, когда ведутся разговоры и принимаются конкретные решения о снижении доли природного газа в общем объеме производства первичных энергоресурсов. Какие механизмы, при этом, должны быть задействованы государством? И что общество должно от этого выиграть?

Если взять только один из способов регулирования экономических процессов, такой как контроль над ценообразованием, то можно понять, что стратегические способы регулирования не применяются из-за отсутствия соответствующей государственно-регулирующей законодательной базы, а зачастую из-за боязни затронуть непонятно кем регулируемые «рыночные процессы».

Посмотрим, для примера, индекс цен производителей промышленной продукции в отраслях, обеспечивающих производство первичных энергоресурсов, в декабре 1999 года (по данным Госкомстата):

Индекс цен	декабрь 1999 года
Индекс цен	к декабрю 1998 г.	к ноябрю 1999 г.
Электроэнергетика	114,4	101,2
Газовая	122,1	101,1
Угольная	132,2	104,7
Нефтедобывающая	249,2	102,7
Нефтеперерабатывающая	342,3	100,0
Общий индекс цен производителей промышленной продукции	167,3	102,2

— 7 —

Такая ценовая диспропорция в темпах роста, наверное, должна смутить и задуматься государственные органы о необходимости регулирования рыночных процессов.

Ведь в электроэнергетике и газовой отраслях ценообразование контролируется государством, то есть стоимость одного киловатт-часа и одной тысячи кубометров газа для потребителей устанавливает Федеральная энергетическая комиссия. Ценообразование же в остальных обозначенных отраслях регулируются так называемыми «рыночными отношениями». Скорее всего, данный факт не способствует созданию механизма оптимизации баланса производства первичных энергоресурсов. При данных обстоятельствах баланс может прогнозироваться, но очень слабо регулироваться. Следовательно, над механизмом ценообразования первичных энергоресурсов как одним из факторов регулирования пропорций баланса надо работать.

Если обратиться к достаточно известному факту, как величина разведанных запасов по газу и нефти, которая снижается вследствие превышения отбора над приростом запасов, то этой проблемой занимаются и хорошо понимают и в Минприроды, и в Минэнерго, и законодатели, и наука, и компании как добывающие, так и геологоразведочные. И целевой источник финансирования приростов запасов есть — отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и собственные средства предприятий. Однако проблема уже несколько лет существует и не может решиться при всеобщем понимании и согласии в необходимости ее решения. Да, требуются дополнительные инвестиции, но которые частный инвестор не стремиться давать, так как это государственная задача, а государство, при этом, с 2003 года ликвидирует целевые отчисления на ВМСБ, как государственный источник финансирования прироста государственных запасов. Парадоксально! И непонятно в чем оптимальность принимаемого решения: должно быть снижение налоговой нагрузки стимулирует дополнительные собственные источники нефтегазодобывающих предприятий вкладывать в геологоразведку? Поживем-увидим: ведь иного доказательства и способа узнать нет. Дело также в том, что такое решение не предусматривается

— 8 —

Основными положениями Энергетической стратегии России на период до 2010 года, а также проектом Энергетической стратегии до 2020 года. Получается, что каждое ведомство отвечает за свои «стратегии», которые необязательны для всех.

Примеров и анализов несбалансированного развития отраслей ТЭК достаточно много и, самое главное, как уже говорилось, это все понимают (кто в той или иной степени имеет к этому профессиональное отношение). Тогда в чем дело? Мы видим, что наличие законодательных и иных государственных актов, регулирующих взаимоотношения в данной сфере, не свидетельствуют об автоматическом достижении целей данных законов. Наличие стратегий и программ также не достигают поставленных задач и целей.

И общество, наверное, каждый раз предполагает, что очередной закон или стратегическая программа придадут новый импульс развитию и, поставленные цели лучше будут достигаться или он будет некой доминантой для развития отраслей ТЭК. Но так ли это?

Возьмем проект Энергетической стратегии России на период до 2020 года (Основные положения) и посмотрим потребность в инвестициях для развития отраслей ТЭК в 2001–2020 годах:

нефтяная промышленность (включая геологоразведку, добычу, транспорт и переработку) — потребность 100–115 млрд. долларов;
газовая промышленность — 88–97 млрд. долларов;
угольная промышленность — 11–16 млрд. долларов;
атомная энергетика — 30–60 млрд. долларов;
электроэнергетика (ввод генерирующих мощностей, включая АЭС, и строительство сетей) — 115–160 млрд. долларов.

Всего потребность в инвестициях в течение 20 лет составляет 314–388 млрд. долларов. Или в среднем в год 15,7–19,4 млрд. долларов (возьмем среднюю величину 17,6 млрд. долл.).

А теперь посмотрим на общероссийские экономические показатели. Согласно данным Госкомстата за 1999 год инвестиции в основной капитал (оценка) во все отрасли экономики составили 598,7 млрд. рублей. Или, при среднем курсе 25,2 рубля за один доллар, объем инвестиций составил 23,8 млрд. долларов. При этом удельный вес инвестиций в основной капитал в топливную промышленность и электроэнергетику (в общем объеме

— 9 —

инвестиций) составил в среднем за 1995–1998 гг. — 20,3% (1995 г. — 19,6%, 1996 г. — 20,9%, 1997 г. — 22,3%, 1998 г. — 18,4%). Валовой внутренний продукт России в 1999 году (по оценке Госкомстата) составил 4476,1 млрд. рублей или 177,6 млрд. долларов.

Если сопоставим показатели, учитывая, что отрасли ТЭК дают 30% объема промышленного производства, то потребность в инвестициях отраслей ТЭК, предлагаемая в ЭС-2020, должна составить 74% общего объема инвестиций (при сегодняшнем среднегодовом 20,3%) и почти 10% ВВП России (в данном случае, я условно исхожу из постоянных экономических показателей в долларовом исчислении в течение 20-ти лет).

Кроме этого, и после обсуждения ЭС-2020 в правительстве, глава Минэнерго заявляет, что на ее реализацию потребуется уже 700 млрд. долларов инвестиций, а не 314–388 млрд. долларов, оговоренных в проекте ЭС-2020. При среднегодовом исчислении — это в 1,4 раза больше, чем инвестиции во все отрасли российской экономики. Возможно ли такое? Вряд ли. Учитывая, к тому же, что с 2003 года ликвидируется такой целевой источник капиталовложений, как отчисления на ВМСБ. Проект Энергетической стратегии не дает ответа, откуда возьмется мощный приток инвестиций. Хотя в мероприятиях предполагается создать внебюджетный инвестиционный фонд, но какова наполняемость фонда и каковы реальные источники поступлений и использования средств — этого в стратегии нет.

Таким образом, в проекте ЭС-2020 уже закладывается несбалансированность развития отраслей, что ставит под сомнение возможность достижения поставленных целей.

Механизм реализации Стратегии — самое слабое место Стратегии. Именно из-за отсутствия продуманного механизма реализации оказались нереализованными или оказались почти нереализованными параметры и мероприятия, заложенные и предусмотренные Основными положениями Энергетической стратегии России (на период до 2010 года), ФЦП «Топливо и энергия».

Попытки проработать механизм реализации ЭС-2020 свидетельствует о повторе недостижимости целей и задач ЭС-2020. Разработчики программы это понимают и высказываются: «...однако основное внимание сконцентрировано на формировании, в первую очередь, экономических

— 10 —

механизмов взаимоотношения ТЭК и государства, обеспечивающих реализацию стоящих перед энергетическим сектором целей и задач, связанных с эффективным использованием природных ТЭР для повышения качества жизни населения России». В целом, в проекте ЭС-2020, необходимости отладить механизм государственного регулирования и контроля уделяется достаточно много места, но в большей степени с позиции необходимости и долженствования, что в принципе свидетельствует о декларативных намерениях регулирования ТЭК.

Создание действенного механизма государственного регулирования ТЭК достаточно сложная и в теоретическом, и в практическом плане задача. Именно поэтому, исходя из опыта ошибок предыдущих программ, в ЭС-2020 необходим один из основных разделов, по коренному совершенствованию функций государственных органов, которому должны предшествовать анализ и общественные дискуссии.

Учитывая общественную потребность в сбалансированном развитии топливно-энергетического комплекса страны как одной из основ экономической стабильности в целом, которая не может регулироваться не развитыми и, пока достаточно эфемерными, рыночными отношениями, необходимо пересмотреть сегодня свои взгляды на плановые (в том числе и директивные) методы управления развитием ТЭК. Не думаю, что ТЭК это тот «полигон», на котором можно тренироваться и отрабатывать масштабные рыночные отношения.

Во-первых, реформирование функций управления развитием ТЭК должно оформиться во вполне осязаемый орган по типу, функциям, задачам и полномочиям бывшего Госплана СССР: Государственный плановый комитет по развитию топливно-энергетического комплекса России (например, ТЭКПлан). Основной задачей данного комитета должно стать не прогнозирование, а реальное планирование, а именно: отработка и определение целей развития в интересах общества, постановка задач для достижения целей; определение объемных показателей и параметров топливно-энергетического баланса и механизмов их достижения, в том числе посредством требования от других государственных органов определения налоговых режимов, таможенных и тарифных ставок и условий; определение и внедрение инвестиционных источников для отраслей ТЭК, возможность, а

— 11 —

также требование законодательных инициатив. Здесь также необходимы полномочия в межтерриториальном планировании развитии отраслей. Конечно, данный орган должен законодательно быть наделен директивными функциями для обеспечения планового развития.

Основной смысл данного планирования (с обязательным исполнением) — это планирование управленческих решений как налоговых, таможенных, финансовых и т.д., так и законодательных, для достижения плановых показателей развития предприятия, отрасли или территории. То есть, «директивность» в обеспечении комплекса законодательных и финансово-экономических мероприятий в виде возможности и обязательности требовать от других органов государственного управления обеспечения необходимых действий для выполнения, например, ЭС-2020.

Во-вторых, Энергетической стратегии России на период до 2020 года необходимо придать статус Закона, обязательного для исполнения всеми государственными органами и хозяйствующими субъектами. Это будет стратегический план развития ТЭК с пятилетней разбивкой и возможной корректировкой показателей и параметров, и только посредством принятия соответствующих законов. Реализация закона, а так же контроль по его исполнению другими государственными органами и хозяйствующими субъектами, должны быть возложены на ТЭКПлан.

В-третьих, необходимо разработать и принять Закон «О топливно-энергетическом балансе государства». Объемы и параметры производства топливно-энергетических ресурсов, а также направления их использования, должны ежегодно (либо на пятилетний срок) утверждаться соответствующими законами.

Таким видится сегодняшнее направление создания (или совершенствования) механизма государственного регулирования топливно-энергетическим комплексом государства. И в данном направлении необходимо дорабатывать ЭС-2020, чтобы действительно она была реальной и выполнимой Стратегией.

Список литературы:

↑ Российский статистический ежегодник: Стат. сб./Госкомстат России, М., 1998, с. 384, 649–653, 747

— 12 —