Васильев С. А. «Очерки реальной экономики и социально-экономической политики в России»
Сентябрь 2007 года
Вопросы государственного регулирования в решении проблем доступности жилья в РФ
Проблемы в области здравоохранения, образования, сельского хозяйства и обеспечения жильем населения стали накапливаться с начала так называемого «переходного периода» в развитии государства (с 1991 года), о чем свидетельствовали неудовлетворительные и отрицательные динамики основных показателей работы в данных областях жизнедеятельности. Государством поставлена цель: посредством национальных проектов осуществить повышение качества жизни человека. Рост ВВП позволил накопить дополнительные финансовые ресурсы для снятия (разрешения) в среднесрочных планах обозначенные в проектах социально-экономические проблемы.
Применяемый и уже ставший стандартным программно-целевой подход для решения общегосударственных и региональных проблем в области здравоохранения, образования, сельского хозяйства и жилищного строительства, как видно, не явился оптимальным методом, посредством которого возможно остановить и переломить неудовлетворительные тенденции социального развития. Время свидетельствует, что федеральные целевые программы, в большей степени, применимы для решения более узкого (монопрофильного) спектра проблемы, так как законодательный, финансово-экономический и организационно-административный инструментарии, учитываемые в их «программном обеспечении», оказались не достаточными для решения объемных государственных задач, например, задач, нацеленных на развитие основ или сфер жизнедеятельности. Для такого масштаба требуется комплексный и системный подход, как при постановке задач, так и для их выполнения. Это, в частности: целевое и сбалансированное задействование смежных отраслей и их финансирование; целевое законодательное обеспечение, координация административно-управленческих действий всех уровней власти, умение своевременно наладить необходимый финансовый, налоговый и экономический инструментарий; определение объемов необходимых ресурсов и долговременных источников их финансирования и так далее.
— 125 —
«Национальный проект» — это тот программный уровень, который необходим как метод комплексного планирования, основывающийся на использовании методологии социалистического планирования и учитывающий рыночные стимулы как движущей силы развития, с одной стороны. С другой стороны, содержание национального проекта по заданным целям и показателям, масштабу решаемых задач и мероприятий, равнозначно государственному плану средне- и долгосрочного развития конкретных сфер деятельности. При этом национальные проекты масштабностью задач «поглощают» реализующиеся задачи федеральных и региональных целевых программ. Сегодня такой уровень программного планирования востребован как никогда, начиная со времени отказа от планово-директивного метода, как метода сбалансированного социально-экономического развития, используемого в советский период истории нашего общества.
В тоже время, в практической реализации национальный проект «Доступное и комфортное жилье» выявляет и слабые стороны своей программной подготовки, которые необходимо разрешать.
Несомненно, что жилье относится к первичным жизненным благам человека, отсутствие которого делает общественную среду неблагоустроенной, и как следствие, неблагоприятной для жизнедеятельного проживания. Обеспеченность населения жильем является главной составляющей содержания понятия «уровня жизни населения», наряду с обеспеченностью продовольствием, здравоохранительными и образовательными услугами. Под уровнем жизни обычно принято понимать обеспеченность населения необходимыми для жизни материальными и духовными благами и степень удовлетворения потребностей людей в этих благах. Сегодня «уровень жизни» также интерпретируется как качество жизни. Поэтому «доступность» первичных благ, а именно, жилья, можно обозначить как критерий благоприятного или удовлетворительного проживания человека. В тоже время часто используемый в обществе термин «доступность» не определен в своем понятийном содержании, без которого, как видится, государственное регулирование не всегда может увидеть цели и задачи и, соответственно, средства и методы регулирования в решении проблем доступности жилья.
— 126 —
Опираясь на логику индивидуального проживания и жизнедеятельности как логику необходимого (от человека независящего) социального существования, полагаю, что под доступностью следует понимать индивидуальную и непрерывную возможность потребления (исходя из общепринятых нормативов и стандартов потребления) первичных материальных благ, наличествующих в обществе, как минимум, в нормативном объеме; при этом потребление не опосредуется никакими ограничивающими обстоятельствами и осуществляется независимо от наличия и уровня индивидуального дохода, социального статуса, возраста и здоровья. Конечно, можно сказать, так оно и есть, что это определение абсолютной доступности, и, в большей мере, закрепляет необходимый солидарный общественный принцип общественного и индивидуального проживания.
Очевидно, что сказанное ведет к пониманию того, что все люди должны иметь жилье как минимум в минимальном нормативном объеме, как условие и средство проживания в обществе, независимо от величины доходов. В этом, как видится, и состоит задача государства (государственного регулирования) в работе по обеспечению граждан жильем.
Каковы же сегодня источники финансирования национального проекта «Доступное и комфортное жилье»? В реализации проекта по жилищному обеспечению граждан задействованы все традиционные источники финансовых ресурсов: средства граждан, бюджетные средства, кредиты банков и ресурсы системы ипотечного жилищного кредитования, средства инвесторов. Но реальными источниками финансирования являются бюджетные ресурсы для финансирования социального жилья и государственной поддержки определенных категорий граждан, и средства граждан, постепенно пополняемые приростом реальной заработной платы, обеспечивающей рост платежеспособного спроса.
Наблюдающаяся динамика показателей, характеризующих реализацию проекта, свидетельствует, что источников и объемов финансирования, в том числе средств граждан, для реализации национального проекта недостаточно. Также недостаточно организационно-законодательных инициатив для реализации проекта, в том числе для массового и доступного применения системы ипотечного жилищного кредитования. Ипотечная система жилищного кредитования, насколько она неплохо выглядит, все-таки
— 127 —
является инфраструктурной финансовой системой для ипотеки, но не сама ипотека, которая требует более глубокой проработки для ее массового применения.
Ограниченный доступ к ипотеке видится в следующем:
1. Средний уровень доходов граждан в РФ недостаточен, чтобы воспользоваться ипотечными кредитами. Снижение процентной ставки по данным кредитам, в основном, не решает проблемы уровня достаточности доходов, так как растущие цены на жилье перекрывают эффект от снижения процентной ставки. Правительство признает, что не более десяти процентов граждан могут воспользоваться ипотечными кредитами.
В 2005 году доля населения с доходами до 8 тыс. рублей составляла 64,5% от общей численности населения, а уже в первом полугодии 2007 года доля населения со среднедушевыми денежными доходами до 8 тыс. рублей в месяц составила почти 50% от общей численности населения. Это означает, что при существующем уровне цен на жилье в стране, большинству населения страны ипотечные кредиты не доступны. В то же время наблюдается медленная, но положительная тенденция снижения доли населения со среднедушевыми денежными доходами до 8 тысяч рублей в месяц при одновременном росте доли населения со среднедушевыми денежными доходами более 8 тыс. рублей в месяц. Однако, ориентируясь на положительную тенденцию роста доходов, необходимо учитывать и структуру использования денежных доходов населения. Так, в 2005 — 6 мес. 2007 гг. из общего объема денежных доходов населения
Анализируя величину и динамику доходов населения, можно сделать вывод, что объемы ипотечного кредитования и снижение процентных ставок по ипотечным кредитам являются необходимыми, но не достаточными условиями для решения жилищной проблемы в государстве.
2. Отсутствие уверенности граждан в возможности гарантированно по объему и по срокам осуществлять расчеты по кредитам и процентам в течение
— 128 —
которые могут произойти в эти периоды (социальная неуверенность). При этом постоянное присутствие риска «отъема» жилища как залога.
Массовый невозврат кредитов — это тоже реальность, которая в скором времени может обостриться. Так, по данным Банка России при росте объема выданных населению кредитов за 9 месяцев 2007 года на 36,6%, до 2,8 трлн. рублей, объем просроченной задолженности по кредитам достиг 92 млрд. рублей (на 71% больше, чем в начале года). Доля просроченных долгов за восемь месяцев увеличилась с 2,6% до 3,3%. Наверное, уже сегодня необходимо продумать дополнительную систему мер и мероприятий (не фискальную) для поддержки источников возврата и страхования капитала банков и агентств, и, главное, поддержки населения. Самое важное в этом вопросе, чтобы система мер,
Одной из главных проблем при реализации национального проекта является невостребованность ипотечной системы жилищного кредитования частью населения в силу объективных и субъективных жизненных личных обстоятельств. К таким категориям относятся граждане с инвалидностью и граждане с заболеваемостями, ограничивающими возможности полноценной трудовой деятельности: с психическими расстройствами, алкоголизмом, туберкулезом, онкологическими новообразованиями (см. таблицу 2). В целом в России численность населения этих категорий составляет более 18 миллионов человек. Необходимо дополнительно учитывать также численность безработных, среднегодовое количество которых за последние пять лет в РФ составляет около 5 миллионов человек, численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, граждан пенсионного и предпенсионного возраста. И нельзя забывать граждан, осужденных по приговорам судов или уже отбывших сроки наказания в колониях и вернувшихся к обычной жизни: им тоже нет доступа ни к ипотеке, ни к другим видам кредитования. Точное количество граждан, которым сложно воспользоваться ипотекой, достаточно сложно рассчитать. Однако видно, что по количеству граждан данных категорий цифра превышает 20 миллионов человек.
— 129 —
Следующим критерием доступности жилья являются цена и достаточность объема предлагаемого жилья и, конечно, не в среднем по стране, а в каждом муниципальном образовании.
Не секрет, что страна в 2006 году еще не достигла многих показателей социального и экономического развития 1990 года, в том числе по вводу в эксплуатацию жилья (см. таблицу 1). Объем жилищного строительства за десять лет, с 1990 года по 2000 год, уменьшился в 2 раза. Темпы строительства жилья как, видно, наращиваются из года в год. Однако, для сравнения, если принять
Здесь выявляется и недоработка Правительства РФ, как правомочного субъекта государственного регулирования социальных и экономических интересов, которое своевременно не обнаружило (не спрогнозировало) неудовлетворительную динамику спроса и предложения на рынке жилья и не сориентировало бизнес и инвестиции в жилищное строительство и стройиндустрию, что сказалось на неконтролируемом росте цен на жилье. Если на первичном рынке средняя цена одного метра квадратного жилья в среднем по РФ составляла в декабре 1999 года 7,0 тыс. рублей, то в декабре 2006 года цена уже была 36,2 тыс. рублей за метр квадратный. Цена выросла за семь лет почти 5,2 раз. А за последние четыре года (с начала 2003 г. по конец 2006 г.) средняя цена в среднем выросла почти в 2,8 раза, при этом среднемесячная начисленная номинальная заработная плата (за этот же период) выросла в среднем по РФ на 95 процентов. Очевидно, что темпы роста показателей не сбалансированы.
Несомненно, что главное в этой динамике (и об этом говорилось выше) — это стоимость жилья и уровень доходов населения для его приобретения, то есть достаточный платежеспособный спрос. Для такой оценки и
— 130 —
сравнительного анализа необходимо применить показатель: платежеспособность населения на покупаемое жилье, то есть соотношение среднемесячной начисленной заработной платы
Уже исходя из этого, можно сделать вывод, что решение национальной задачи по обеспечению населения доступным жильем еще не завершено в своей программной части и требует серьезной доработки, в том числе по обеспечению жильем граждан, которым ипотека недоступна по различным обстоятельствам.
Учитывая, что в 2007 году в своем Послании Президент РФ поставил новый ориентир национальному проекту: строить не меньше одного квадратного метра жилья в год в расчете на каждого гражданина России, то становится понятно, что программные мероприятия требуют дополнительного развития. Необходимо пересмотреть ранее принятые программы, сбалансировать объемы строительства с производственными возможностями задействованных отраслей экономики и внедрить реальные методы воздействия по выполнению планов и ценообразованию на жилище.
— 131 —
А если учесть, что срок выхода национального проекта на требуемые объемы ввода жилья сжимается, то возникает необходимость мобилизации дополнительных финансовых ресурсов и источников их образования.
Но это одна сторона проблемы в достижении целей национального проекта. Другая, не менее объемная по финансам и задачам, — это готовность промышленности к участию в жилищном строительстве в требуемых государством темпах роста строительства.
Каково исходное состояние показателей производства продукции отраслей экономики, задействованных в национальном проекте? Производство основных видов продукции промышленности строительных материалов (цемент, железобетонные изделия и конструкции, стеновые материалы и др.) снизилось в 2003 году по сравнению с 1990 годом в среднем более чем на 50 процентов (см. таблицу 1). Коэффициент обновления и выбытия основных фондов всех отраслей, производящих товары, в 2003 году снизился по сравнению с 1990 годом более чем в 4 раза. Все это свидетельствовало о неготовности промышленности РФ к выполнению задачи обеспечения населения доступным жильем. Последние два года ситуация в стройиндустрии изменилась, и начался рост производства, но этого недостаточно и отрасли требуется ускоренное наращивание объемов. Статистическое наблюдение свидетельствует, что каждый дополнительный миллион квадратных метров жилья требует дополнительного производства
Как видно, динамика производственных показателей свидетельствует об отставании стройиндустрии от требуемых темпов строительства жилья. Поэтому, когда стоит задача наращивания темпов жилищного строительства, то даже при наличии достаточных бюджетных и частных источников финансирования не следует забывать азы планирования: производственные возможности отраслей стройиндустрии должны быть сбалансированы с объемными задачами национальных проектов. То обстоятельство, что спрос на продукцию стройиндустрии не был покрыт предложением в прошлом и не покрывается в текущем периоде, и если он не будет обеспечен в среднесрочной перспективе, сказалось и скажется на дополнительных темпах роста цен на жилье. Таковы закономерности нерегулируемого рыночного хозяйствования. А прирост платежеспособного спроса населения так и будет
— 132 —
покрываться ростом рыночной стоимости жилья без существенного увеличения объемов, то есть обесценивается.
В целом из вышеизложенного напрашивается вывод, что сегодняшний период в жилищной политике можно охарактеризовать как кризис доступности жилья.
Что дополнительно видится для разрешения обозначенной проблемы, в том числе в системности подхода?
Первое: определить текущие, среднесрочные и долгосрочные объемные показатели жилищного строительства, соответствующие жилищной проблеме в разрезе всех категорий граждан с учетом прогнозируемой демографической ситуации, уровней доходов, возраста, социального статуса, здоровья и иных значимых характеристик. Необходимо изучить платежеспособный потенциал всех категорий граждан и определить объем дефицита финансового ресурса (доходности), взяв за основу уровень необходимой доходности для приобретения жилья, то есть определить накопительный дефицит средств по всем категориям граждан с анализом тенденций платежеспособного спроса. Данный подход обозначит приемлемые пути к достижению доступности жилья. Пока такая работа не проведена.
Второе: приступить к поиску и согласованию организационно-финансово-ресурсных моделей оптимального решения задачи обеспечения жильем каждой категории граждан. Далее, выбрать верное направление инвестиционной политики для концентрации финансовых ресурсов, а также созданию финансово-инвестиционных условий для реконструкции, модернизации и расширения производственных мощностей отраслей строительной индустрии (промышленность строительных материалов).
Очевидно, что без активного задействования механизма государственного регулирования и средств бюджетов такие задачи в короткий срок вряд ли возможно решить. Если государство осознает наращивание жилищного строительства как разрешение жилищного кризиса, то объем и глубина действий государства должны быть адекватны решаемой задаче с проведением в жизнь радикальных решений.
Во-первых, необходимо рассмотреть и принять решение по использованию средств федерального и региональных бюджетов для
— 133 —
развития стройиндустрии, вполне возможно, через создание «Бюджетного фонда развития стройиндустрии» для финансирования на возвратной основе инвестиционных проектов (объектов стройиндустрии). Посредством такого фонда возможно: либо финансирование и закуп технологий для вновь создаваемых государственных предприятий целевого назначения, которые по выходу на проектный объем производства следует акционировать и через реализацию (продажу) акций возвращать использованные средства в бюджет; либо принимать участие в долевом финансировании на возвратной основе уже действующих предприятий. Используемые сегодня в субъектах федерации механизмы компенсации процентов по кредитам, взятым предприятиями для финансирования инвестиционных проектов, включенных в областные программы, являются недостаточными мероприятиями для ускоренного наращивания выпуска продукции стройиндустрии.
Во-вторых, активизировать банковскую деятельность в направлении развития проектного финансирования для реализации инвестиционных проектов объектов стройиндустрии. Не секрет, что такое финансирование пока не выгодно банкам, так как необходимо формировать новые внутрибанковские структуры, корректировать нормативную базу, увеличивать долгосрочные ресурсы, искать новые виды и формы залогового обеспечения. Имеет смысл Государственной Думе ФС и Правительству РФ рассмотреть этот вопрос и выйти с предложением в Центральный Банк РФ о пересмотре нормативной базы деятельности коммерческих банков, в том числе в части пересмотра группы риска, для стимулирования развития проектного финансирования и роста объема ресурсов для средне- и долгосрочного кредитования инвестиционных проектов. Дополнительные страховые резервы можно сформировать за счет средств Стабилизационного фонда. Реализация таких мер также позволит в более короткие сроки увеличить объемы строительства и модернизации основных фондов стройиндустрии.
В-третьих, использовать опыт обеспечения жильем работников бюджетной сферы в Республике Казахстан, который заключается в финансировании за счет средств бюджета строительства жилья по объявленной (публичной) фиксированной стоимости одного квадратного метра (по минимальным капитальным вложениям) с дальнейшей передачей
— 134 —
жилья в найм или продажей в рассрочку работникам бюджетной сферы. При этом такое жилье не выходит на вторичный рынок.
Несомненно, что российское правительство осознает социальные реалии, заключающиеся в невозможности части населения (в принципе) достичь приемлемого уровня доходов для приобретения жилья (о чем изложено ранее). Поэтому следует определить социальный приоритет в жилищном обеспечении для таких категорий граждан и использовать средства бюджетов (практика советского периода) для строительства жилья на безвозмездной основе для передачи в наем гражданам с ограниченными физическими возможностями, с доходами ниже «планки доступности». При этом необходимо предусмотреть право выкупа, в том числе, на условиях беспроцентной ипотеки на длительные сроки. Это же касается и работников бюджетной сферы. Наверное, это должна быть особая и объемная жилищная программа, финансируемая за счет средств бюджетов всех уровней.
В-четвертых, для поддержки и повышения платежеспособности населения при приобретении жилья привлечь финансы предприятий. Сегодня в реализации национального проекта не задействована в достаточной степени, как источник развития национального проекта, прибыль предприятий и организаций, в том числе для поддержки своих работников для получения ипотечных кредитов, оказания финансовой помощи по их возвратности, а также долевого или иного строительства для своих работников. Здесь как стимулирующую меру необходимо предоставить предприятиям возможность компенсировать проценты по жилищным кредитам своим работникам за счет прибыли предприятий до ее налогообложения в объеме, который законодательные органы власти посчитают как стимулирующий объем льготы. Возможно, чтобы и сами кредиты на приобретение или строительство индивидуального жилья (капитальные вложения) за счет прибыли предприятий были бы в какой-то части освобождены от налогообложения. То есть, необходимо законодательно закрепить предоставление льготы по налогу на прибыль в части прибыли, направляемой на жилищное строительство и поддержку. В таких решениях необходимо возродится место и роль профсоюзов.
В-пятых, рассмотреть и реализовать политику бесплатной передачи (в пользование) нуждающимся гражданам, в пределах определенной социальной нормы, земельных участков для индивидуального (частного)
— 135 —
жилищного строительства, что должно стимулировать частную инициативу и увеличить накопительную денежную часть в расходах граждан для непосредственного использования в строительстве жилья.
Таким образом, для придания ускоренной динамики выполнению национального проекта «Доступное и комфортное жилье» необходимо посредством государственного регулирования, используя финансово-налоговый инструментарий, сбалансировать по темпам и объемам несколько взаимозависимых составляющих — это: доходы населения, строительные мощности, производство стройматериалов, бюджетные и банковские средства.
Динамика объемов введенного жилья и объемов производства основных строительных материалов с 1970 по 2006 годы.
Таблица 1.
| 1970 | 1985 | 1990 | 2000 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| ввод в действие жилых домов (млн. кв. м общей площади) | 58,6 | 62,6 | 61,7 | 30,3 | 36,4 | 41,0 | 43,6 | 50,6 |
| производство стройматериалов и продукции деревообрабатывающей промышленности: | ||||||||
| — цемент (млн. тонн) | 57,7 | 79,1 | 83,0 | 32,4 | 41,0 | 45,6 | 48,5 | 54,7 |
| — кирпич строительный (млрд. усл. шт.) | 23,9 | 22,2 | 24,5 | 10,7 | 11,0 | 11,2 | 11,3 | 11,5 |
| — конструкции и изделия сборные ж/бетонные (млн. куб. м) | 45,8 | 71,7 | 79,4 | 18,3 | 21,1 | 22,0 | 23,3 | 24,6 |
| — деревянные дома заводского изготовления (тыс. кв. м общ. пл.) | 133,6 | 89,4 | 77,5 | 90,8 |
— 136 —
Численность населения с ограниченными физическими возможностями, социальным благополучием и статусом.
Таблица 2. (млн. чел.)
| численность населения рф на 1.06.07 г.: | 142,0 |
| численность населения со среднедушевыми денежными доходами в месяц до 6000 тыс. рублей (6 мес. 2007 г.): | 35,0% (или 49,7 млн. чел.) |
| по данным на 1 января 2004 г. | |
| численность инвалидов, состоящих на учете в системе пенсионного фонда рф: | 11,0 |
| по прогнозу минтруда численность инвалидов к 2010 г.: | 16,51 |
| численность больных с психическими расстройствами и расстройствами поведения, состоящих на учете в лечебно-профилактических учреждениях: | 1,84 |
| численность больных, состоящих на учете в лечебно-профилактических учреждениях с диагнозом: алкоголизм и алкогольные психозы: | 2,2 |
| численность больных с диагнозом активный туберкулез, состоящих на учете в лечебно-профилактических учреждениях: | 0,38 |
| численность больных со злокачественными новообразованиями, состоящих на учете в лечебно-профилактических учреждениях: | 2,26 |
| среднегодовая численность осужденных с 1998 по 2003 гг.: | 1,06 |
Список литературы:
- Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 года.
- Российский статистический ежегодник. 2004: Стат.сб./Росстат. — М., 2004. — 725 с.
- Социально-экономическое положение России 2004 год. XII. — М., 2004. — 413 с.
- Социально-экономическое положение России 2006 год. XII. — М., 2006. — 486 с.
- Социально-экономическое положение России январь-август 2007 года. VIII. — М., 2007. — 441 с.
— 137 —