Васильев С. А. «Очерки реальной экономики и социально-экономической политики в России»

Август 2007 года

Цена энергетических стратегий

Основной направляющий документ долгосрочного развития отраслей топливно-энергетического комплекса — Энергетическая стратегия России на период до 2020 года (далее Стратегия), уже сегодня требует пересмотра прогнозных базовых показателей. И законодатели, и исполнительная власть в лице министра промышленности и энергетики, отвечающего за развитие ТЭКа, на парламентских слушаниях в декабре 2006 года признали необходимость разработки новой стратегии.

Самый веский аргумент в том, что прогнозные показатели топливно-энергетического спроса, производства и мировых цен уже далеки от реалий. Стратегия учитывала цену нефти в 32 долл. за баррель, газа на внешнем рынке — 90 долл. за 1 тыс. куб. метров, а курс доллара по отношению к рублю — 34,5 рубля. Объемы добычи газа, нефти и угля в 2006 отчетном году достигли уровня, предусмотренного к достижению в Стратегии к 2010 году (при благоприятном сценарном варианте развития экономики). Но этим не исчерпываются основания для принципиальных корректировок Стратегии.

Еще при утверждении (распоряжение Правительства РФ № 1234-р от 28 августа 2003 г.) окончательного варианта Стратегии она уже подвергалась обоснованной критике и в части несбалансированности потребностей развития с инвестиционными объемами и их источниками, и в части отсутствия действенного государственно-управленческого механизма по ее реализации. С другой стороны, что удивительно, предусмотренные топливно-энергетические объекты и добывающие мощности еще не были введены, а показатели добычи уже перевыполнены. А прошло всего чуть более трех лет после ее принятия как базового и долгосрочного плана развития ТЭКа. Скорее всего, это свидетельствует о занижении потенциальных возможностей и не полной отраслевой информации при подготовке Стратегии, что в итоге привело к потере ее значимости как одного из основополагающих документов при планировании средне- и долгосрочного развития страны. А также к потере своего функционального назначения как инструмента, обеспечивающего логистику государственного регулирования развития ТЭКа.

Можно предложить и основополагающее объяснение такому промаху: нечеткость видения обществом дальних (за пределами 2020 года) и желаемых

— 57 —

социальных параметров, нечеткость видения оптимальной экономической основы социального устройства и неясность политико-экономических установок формирующегося способа хозяйствования, — все это не дает возможности сформулировать одновекторные цели и задачи развитию разноуровневых сфер и областей деятельности. Разумеется, что цели Стратегии и этапы ее реализации должны исходить из общеэкономической и социальной стратегии государства, которая, в свою очередь, необходимо базируются на принятой обществом концепции, долгосрочных социальных параметров и задачах поэтапного развития, в том числе на необходимую стратегию развития и расширения позиций государства в мировых интеграционных процессах.

Для отраслей топливно-энергетического сектора экономики Стратегия является базовым документом, параметры и этапы реализации которой одновременно являются индикаторами для подготовки отраслевых стратегий и планов развития. Отсутствие обновленной редакции Стратегии, тем не менее, не явилось препятствием для подготовки отраслевых базовых программ: Генеральной схемы развития газовой отрасли до 2030 года, Генеральной схемы размещения энергомощностей до 2020 года. В необходимости разработки схем развития и размещения производства не приходится сомневаться. Это обязательные предплановые документы для любой отрасли экономики.

Но на каких контрольных показателях базируются отраслевые программы? Схема развития газовой отрасли по сроку ее реализации (до 2030 года) — самая долгосрочная из всех планов развития. У газовиков схема развития, а у энергетиков схема размещения и срок реализации до 2020 года. Очевидное отсутствие единого методологического подхода в подготовке планов развития. Можно предположить, что газовики, определяя окончательную дату реализации стратегии, исходили из потребностей добычи по уже заключенным долгосрочным контрактам для экспорта природного газа на западноевропейский рынок, сроков разработки и эксплуатации месторождений в новых районах и сроков по поставкам «транзитного» газа (в основном из Туркмении до 2028 года включительно). Энергетики, в значительной степени, руководствовались необходимостью завершения реформирования отрасли как одним из основных условий инвестиционной привлекательности, для чего схема размещения

— 58 —

энергомощностей до 2020 года выставляется как перечень объектов для инвестиционных вложений с индивидуальной отраслевой схемой гарантированной окупаемости вложений. Разумеется, программы руководствуются прогнозными темпами роста ВВП и другими макроэкономическими параметрами развития, а Минпромэнерго даже планирует обеспечить 18-процентный резерв энергетической мощности к 2015 году; наверное, либо это задел для обеспечения роста ВВП, либо по своему прогнозу, либо «на всякий случай». Как очевидно, отраслевые программы рассматриваются в правительстве самостоятельными программами — за рамками устаревшей (вернее, провалившейся через три года) Стратегии.

Но очевидно и другое: в средне- и долгосрочном социально-экономическом планировании и прогнозировании накопился опыт подготовки и утверждения невыполняемых энергетических программ и стратегий. До этого также оказались невыполненными и забытыми федеральная целевая программа «Топливо и энергия» на 1996–2000 годы и «Основные положения Энергетической стратегии России на период до 2010 года». Выходит, что более чем за 10 лет мы не смогли предложить соответствующую интересам государства модель ТЭКа, сформулировать алгоритм его развития и внедрить действенный механизм выполнения стратегий. Свой свидетельский опыт по энергоразвитию государства обобщил и привел старейший энергетик России, академик РАН Александр Шейндлин: «Вообще мое личное мнение: любые прогнозы никакой ценности не имеют. То есть то, что мы сейчас оцениваем, к 2030 году не будет реализовано. Ни один прогноз, а я держал в своих руках все прогнозы развития энергетики за последние семьдесят лет, не реализовался. Но прогноз нужен для понимания цели, куда надо направить сегодня удар» («Эксперт», № 9, 5–11 марта 2007 г.).

Безусловно, долгосрочные прогнозы социально-экономического развития — это своего рода научные и узкопрофессиональные предположения, и будущие показатели имеют вероятностный характер. Но методологические принципы формирования планов и прогнозов: единство целей, межотраслевой сбалансированности этапов развития и показателей (и другие) плюс эффективное управление развитием, — являются первичным условием прогнозной ценности, на которую можно опираться, проводя

— 59 —

государственную политику социально-безконфликтного и позитивного развития. Нельзя не согласиться, о чем выше упомянуто, что отсутствие в обществе концептуальной модели социального устройства не дает возможность сформулировать максимально верные хозяйственные пути и найти соответствующие такой модели работающие механизмы управления развитием. Рыночное хозяйствование как стимулирующий механизм развития национальной экономики исчерпал себя лет сто назад и сегодня имеет локальную (секторную) ценность в определенных сферах и направлениях жизнедеятельности и не на всем экономическом пространстве российского государства. И потому в энергетических планах и стратегиях недостает действенных управляющих механизмов!

Не может наращивание экспортного потенциала и мировое энергетическое лидерство быть целью развития национальной газовой отрасли, и на этих устремлениях базироваться программа развития. Не может рыночная реформа электроэнергетической отрасли быть целью развития, и при этом все наблюдают затянувшийся процесс рыночного реформирования. Реформа энергетики началась в условиях инвестиционного дефицита, но сегодня инвестиций достаточно, а отрасль на том же месте и не с улучшенными показателями. При этом в РАО «ЕЭС» считают избыточным объем государственного регулирования и участия в развитии отрасли. Но это, тем не менее, не помешало согласовать и воспользоваться советской моделью планового ценообразования и, таким образом, учесть в ценах и тарифах инвестиционную составляющую, гарантирующую возврат и доходность инвестиционных вложений. Вполне можно утверждать, что использовано прямое государственное вмешательство, обеспечивающее гарантированную и долгосрочную доходность отрасли.

Существенным просчетом, по моему мнению, следует отметить и инвестиционную политику внутри ТЭКа. Инвестиционные вложения Газпрома в нефтяные, электроэнергетические и угольные активы с задачей диверсификации производственных активов (политика устойчивого развития концерна), являются, с позиции государственной инвестиционной политики и ее понимания, неэффективными по направлениям использования собственных и заемных источников финансирования. Другими словами, переток инвестиций внутри отраслей ТЭКа обесценивает инвестиционную эффективность вложений, так как они направлены на перераспределение

— 60 —

производственных активов ТЭКа внутри самого ТЭКа, но не на воспроизводственный прирост активов. Можно сказать, что для национальной экономики это потерянные инвестиции: они не дали заказов промышленности, строительной отрасли и не пошли на прирост фонда оплаты труда, то есть на рост потребительского спроса. Концентрацию части активов ТЭКа на балансе Газпрома государство могло бы осуществить за счет стабилизационных средств, являющихся государственными федеральными, с передачей части этих средств (не принципиально в каком виде и каким механизмом) Газпрому, учитывая, что основной долей акционерного капитала Газпром является государственным. Для ТЭКа такие инвестиции были бы внешние, полученные государством от высоких нефтегазовых экспортных цен, а не «собранные» на внутреннем потребительском рынке.

Следует сказать, что вышеобозначенные инвестиционные решения в ТЭКе не были предусмотрены Энергетической стратегией. И какова ценность такой Стратегии (на период до 2020 года), если предусмотренные основные параметры развития ТЭКа «устарели» к 2007 году? Объемы добычи и производства энергоресурсов, предусмотренные к достижению к 2010 году, были уже выполнены в 2006 году, но, как видно (см. таблицу) не достигли уровня добычи и производства 1990 года (кроме добычи естественного газа).

Таблица.

Добыча и производство энергоресурсов (*)
	1990 г.	2000 г.	2006 г.	2006 г. в % к
	1990 г.	2000 г.	2006 г.	1990 г.	2000 г.
Нефть, включая газовый конденсат (млн. тонн)	516	324	480	93,0	148,1
Естественный газ (млрд. куб. м.)	641	584	656	102,3	112,3
Уголь всего (млн. тонн),	395	258	309	78,2	119,8
в том числе: каменный	257	172	234	94,7	136,0
из него: без угля для коксования	164	110	166	101,2	150,9
бурый	138	86,2	75,6	54,8	87,7
Электроэнергия (млрд. квт. ч.)	1082	878	991	91,6	112,9
в том числе: тепловыми электростанциями	797	582	659	82,7	113,2

— 61 —

*Составлено по: Российский статистический ежегодник. 2004: Стат.сб./Росстат, М., 2004, с. 374, 377, 379; Социально-экономическое положение России 2006 год, XII, М., 2006, с. 20, 69.

В таблице 1990-ый год принят как базовый, как год лучших показателей производства топливно-энергетических ресурсов. При этом по углю среднегодовая добыча с 1980 по 1990 годы составляла порядка 395 млн. тонн. По нефти среднегодовая добыча за этот же период составляла около 540 млн. тонн. 2000-ый год принят как плановый год завершения федеральной целевой программы «Топливо и энергия» и начала активной подготовки и обсуждения Энергетической стратегии России на период до 2020 года. Очевидный факт, повторю, что в целом ТЭК страны не достиг базовых (1990 года) показателей.

Правительство регулярно рассматривает вопросы и проблемы развития ТЭКа, а также соответствия его развития требуемым и прогнозным темпам роста ВВП. Но, при этом, возникает, может быть, простой вопрос, на который публично не давался ответ. Поясню. В правительстве рассматривают проблемы возникающего дефицита природного газа и электроэнергии. В. Христенко (Минпромэнерго) на парламентских слушаниях в декабре прошлого года отметил, что в настоящее время электроэнергетика стала основным ограничителем роста экономики. А тогда разрешите спросить — куда делись природный газ и электроэнергия? Ведь нынешние объемы производства продукции по основным отраслям экономики, потребляющие основные объемы производимых топливно-энергетических ресурсов, не достигли уровня объемов производства 1990 года. Соответственно, и потребление энергоресурсов должно быть меньше. И, конечно, статистика это подтверждает. В 1990 году потреблено

— 62 —

электроэнергии всего 1073,8 млрд. кВт. ч., в том числе промышленностью — 625,9 млрд. кВт. ч., сельским хозяйством — 96,4 млрд. кВт. ч., транспортом — 103,8 млрд. кВт. ч., другими отраслями и потери в сетях — 247,7 млрд. кВт. ч. А в 2003 году уже потреблено 902,9 млрд. кВт. ч., в том числе промышленностью — 479,0 млрд. кВт. ч., сельским хозяйством — 57,8 млрд. кВт. ч., транспортом — 75,2 млрд. кВт. ч., другие отрасли и потери в сетях −290,9 млрд. кВт. ч. И видно, что объем потребления электроэнергии (всего) в 2003 году (год утверждения Стратегии) составил (в процентах) по отношению к объему потребления 1990 года 84,1%, в том числе промышленностью — 76,5%, сельским хозяйством — 60%, транспортом — 72,4%, другие отрасли и потери в сетях — 117,4%. Учитывая, что расход электроэнергии на единицу выпускаемой продукции принципиально за этот период нигде не менялся (согласно статистическим данным), то снижение выпуска продукции соответствует снижению потребления электроэнергии в экономике. Но требует расшифровки рост потребления «другими отраслями и потери в сетях», абсолютный объем потребления которых увеличился за 14 лет на 43,2 млрд. кВт. часов. И это происходило при одновременном общем снижении экономических и социальных показателей в России. Поэтому говорить о «варварском» (В. Христенко) текущем потреблении электроэнергии без экономических выкладок не убедительно, и эмоции, как говорится ни при чем.

Думаю, что для новой редакции Энергетической стратегии необходим публичный анализ состояния и динамики потребления топливно-энергетических ресурсов и его эффективности во всех отраслях экономики, коммунальной и бюджетной сферах, а также по потерям в сетях. И после этого также доработать закон «Об электроснабжении».

Излагая, далее, некоторое видение новой редакция Стратегии, необходимо обратить внимание, что в ней по-новому должны быть обозначены место и роль России в мировом топливно-энергетическом производстве, определен лидерский потенциал, возможности и необходимый объем присутствия российского ТЭКа в формировании мирового (текущих и прогнозных) энергобаланса. И, в то же время, с абсолютным приоритетом внутреннего потребления и государственного развития. Следует обосновать необходимость транснационального развития ведущих компаний ТЭКа, совпадающего с национальными интересами или не в ущерб национальным

— 63 —

интересам. Определить долевой объем государственных источников для инвестирования (опосредованного через фонды) в транснациональное развитие таких компаний, в том числе Газпрома. Определить объем задач Газпрому в расширении и углублении зарубежной интеграции и определить вектора транснационального развития. Однозначно, что в Стратегии необходим новый раздел: стратегия России в мировом энергетическом пространстве.

Самый принципиальный и далекий от совершенства в практическом применении вопрос — это управление развитием. В действующей редакции Стратегии, учитывающей положительный и отрицательный опыт реализации предыдущих программ развития ТЭКа, все же имеется главный «минус», обесценивающий ее как Стратегию — это необязательный характер ее исполнения. О чем в Стратегии и не скрывается, то есть предполагается мониторинговый «стиль» контроля хода исполнения и последующие корректировки показателей. Это то, на чем сконцентрировал внимание зампредседателя Госдумы В. Пехтин: «Процесс реформирования должен быть управляемым, и уже сегодня назрела необходимость пересмотра энергетической стратегии». Предлагаемый управленческий инструментарий (как способ реализации): через развитие рыночных отношений в ТЭКе, «поэтапного дерегулирования и либерализации», стандартного набора инструментов государственного регулирования, — имеет декларативный характер изложения. Поэтому такой раздел в Стратегии должен быть развернутым с принципиальным подходом к используемому инструментарию (как государственному, так и рыночному). Не должен упор на развитие рыночных отношений в ТЭКе быть принципиальней и важней целей и задач Стратегии. Не может средство быть важнее цели. Государственное понуждение к исполнению, как инструмент управления, также необходимо принять в Стратегии.

Не менее принципиальный раздел Стратегии — территориальный аспект развития ТЭКа. Территориальное размещение и развитие отраслей ТЭКа затрагивает многие социально-экономические параметры жизнедеятельности населения и формирования доходов территориальных бюджетов, особенно, если такое присутствие существенное и долгосрочное. Однако практика свидетельствует, что отраслевые долгосрочные программы, как правило, не сбалансированы с задачами территориального развития субъектов РФ, что не

— 64 —

дает возможность сформировать полноценные программы развития территорий. В Стратегии необходимо предусмотреть обязательную совместную подготовку территориально-отраслевых программ, где должны быть сбалансированы интересы и показатели развития территории и отраслей ТЭКа и соответствующие задачам Энергетической стратегии. Также как территориальный аспект развития ТЭКа по каждой территории необходимо согласовывать с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ на стадии подготовки проекта Стратегии.

Безусловно, Энергетическая стратегия не должна быть формальным документом. Цена Стратегии тогда будет высока, когда достижение этапных и конечных параметров и показателей, территориальная составляющая развития будут обязательны к исполнению органами управления государственной исполнительной власти на всех уровнях.

— 65 —