Васильев С. А. «Коррупция и природа человека (личностный фактор коррупционного явления)»

← В начало книги и к оглавлению

Лекция 2.
Понятие коррупции и базовые правовые акты по противодействию коррупции

Задача данной лекции представить понятие «коррупция», дать некоторый сравнительный анализ имеющимся понятиям и рассмотреть существенные признаки коррупции (коррупционного правонарушения). После этого перейдем к вопросам государства, государственной власти и их функциям в контексте и логике общей темы лекций.

Обозначим базовые нормативные правовые акты, направленные на борьбу с коррупцией — определяющие и регулирующие антикоррупционную деятельность. Это:

  • Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
  • Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы»;
  • «Концепция взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 года» (Концепция одобрена решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (пункт 2 раздела 1 протокола № 34 от 25.09.2012);
  • Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. N 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016–2017 годы».

Мы не будем рассматривать все нормативные правовые акты по противодействию коррупции. Совершенствование правовой составляющей антикоррупционной политики не является основным предметом темы лекций.

Приведем некоторые понятия коррупции, которые относятся к нашей теме, и не только закрепленные в правовых документах, но и формулируемые и обсуждаемые в обществе.

Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» дано следующее понятие «коррупция»: «Коррупция — злоупотребление служебным

— 12 —

положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».

Это законодательно закрепленное понятие коррупции и оно обладает для органов власти, государственных и общественных институтов критериальным признаком, во-первых, при выявлении незаконного использования должностного положения (должностных полномочий), и, во-вторых, при выработке правовых, организационных, экономических и воспитательных мер противодействия коррупции.

Следует также отметить, что понятие «коррупции» в российском законодательстве и в законодательствах других государств существенно не отличается. Например, в Финляндии под должностным взяточничеством (как основным видом коррупции) понимается противоправная сделка между представителем органа власти или управления любого уровня и лицом (группой лиц, организацией), заинтересованным в его определённом поведении. При этом обоюдно извлекаемая выгода может носить как материальный (деньги, имущество, ценные бумаги и т. д.), так и нематериальный (лоббирование чьих-либо интересов, помощь в проведении избирательной кампании и т. д.) характер.

Кроме законодательно закрепленного существуют и другие — суженные и расширенные содержанием — понятия коррупции. Есть понятия рекомендательного характера, принятые на официальном уровне в более раннем периоде борьбы с коррупцией. В иных понятиях есть содержательные моменты, которые отличаются от сути коррупционного деяния — незаконное использование должностного положения государственным или муниципальным служащим в целях получения в какой-либо форме или виде личной выгоды. В содержательной части понятий можно обнаружить различия в круге должностных лиц, относящихся к субъектам предполагаемых коррупционных правонарушений.

— 13 —

Поэтому приведем некоторые понятия и критически рассмотрим расширительные дополнения к содержанию понятия «коррупция», а также предлагаемые классификации коррупционных действий по тем или иным признакам.

Так, в 1999 году в модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (принят в г. Санкт-Петербурге 03.04.1999 г. Постановлением № 13-4 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) дается такое определение понятию коррупции: «Коррупция (коррупционные правонарушения) — не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путём противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ». Как видно, субъектами коррупционных правонарушений в этом понятии определены государственные должностные лица и лица, приравненными к ним.

В 2003 году в модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (принят 15 ноября 2003 года постановлением N 22-15 на 22-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ) коррупции дается следующее определение: «Коррупция — подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и/или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу». В модельном законе дается определение и лицам публичного статуса: «Лица, имеющие публичный статус — лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие должностные или служебные обязанности в органах государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также лица, выполняющие управленческие функции в государственных и муниципальных предприятиях или в некоммерческих (в том числе иностранных и международных)

— 14 —

организациях, не являющихся государственными органами, органами местного самоуправления или их учреждениями».

Здесь мы видим, что к лицам публичного статуса, помимо должностных лиц в органах государственной и муниципальной власти, отнесены должностные лица в государственных и муниципальных учреждениях, предприятиях и некоммерческих организациях, выполняющие управленческие функции. Определенно, перечень лиц публичного статуса, подпадающих под действие модельного закона, значительно расширен; в него включены и должностные лица, не работающие в органах государственной власти и местного самоуправления. На это обратим внимание. Хотя коррупционные деяния предполагают злоупотребление полномочиями при выполнении функций именно государственной и муниципальной власти, в том числе и функций управления.

Если сравнивать приведенное понятие с понятием «коррупция» в действующем законе «О противодействии коррупции», то видно: в действующем законе понятие более широко определяет коррупцию и их субъектов, чем представлено в модельных законах. В частности, не указаны злоупотребления полномочиями должностными лицами, именно, в органах государственной и муниципальной власти. То есть, закон дает возможность расширить правовое применение антикоррупционных мер на многие сферы деятельности. Тем не менее, по нашему мнению, стремление сформулировать широкое и универсальное понятие коррупции обесценивает (или, можно сказать, растворяет) концентрацию общественного внимания на должностные злоупотребления именно в органах государственной и муниципальной власти. Наверное, и скорее всего, такой подход вызван масштабом должностных злоупотреблений во многих сферах деятельности и всемерной необходимостью противодействия коррупции. Об этом свидетельствуют утвержденные и обновляемые национальный план противодействия коррупции и Стратегия национальной безопасности РФ.

Краткое рассмотрение понятий уже свидетельствует о том, что сформулировать нормативное правовое понятие «коррупция» всеохватывающий противоправные действия должностных лиц, оказывается очень не просто.

— 15 —

Как уже отмечено, кроме понятий в модельных законах и понятия, закрепленного в законе, в обществе обсуждаются и другие по содержанию понятия коррупции.

Например, В. Иноземцев, директор Центра исследований постиндустриального общества формулирует коррупцию и ее виды следующим текстом: «Коррупция — получение наделенным властью лицом денег или некоторых иных благ от граждан или юридических лиц с целью избирательного (не) применения к ним определенных в законах норм.

...Явление с экономической точки зрения распадается на два. С одной стороны, это то, что я бы наз­вал взяточничеством (bribery) — низовая коррупция, субъектами которой выступают полицейские, работники коммунальных служб, местные власти, специалисты разного рода инспекций и т. д.

С другой стороны, однако, существует то, что я бы назвал собственно коррупцией (corruption): аналогичные действия высокопоставленных чиновников, на уровне которых масштаб присваиваемых денег намного больше, а «„горизонт мышления“ выходит далеко за пределы страны» Иноземцев, В. Главная «скрепа»: как коррупция ведет к саморазрушению режима [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.rbc.ru/opinions/politics/14/09/2016/57d925509a7947f9ee9c3206[11].

В таком представлении мы также видим расширенное содержание понятия. К субъектам возможного злоупотребления (коррупции) отнесены почти все должностные лица, имеющие какие-либо полномочия: и властные и не властные, в частности, это работники коммунальных служб и различных инспекций. Кроме этого, мы видим попытку классифицировать коррупционные явления по экономическому признаку «масштаба присваиваемых денег» на «собственно коррупцию» и на «низовую коррупцию».

На наш взгляд, такой подход к определению коррупционных деяний неоснователен — слишком просторный или всеохватывающий. Вымогательство (мздоимство) или мошенничество, хотя бы и осуществленное с использованием простого служебного положения, тем не менее, не является основным признаком коррупционных деяний. Принципиальная позиция, как уже отмечалось, это работа должностного лица в органах государственной власти или местного самоуправления, а также, прежде всего, наличие у него распорядительных, исполнительных и иных полномочий — выполнение им функций

— 16 —

именно государственной или муниципальной власти, в том числе и управления.

Слишком просторно определяет коррупцию М. Мнацаканян: «Коррупция — получение в процессе распределения, материальных благ и/или социально значимых преимуществ без участия в создании материальных благ и/или вклада в общественное благополучие» Мнацаканян, М. Коррупция и вызовы современности [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.communitarian.ru/publikacii/ekonomika/kratkiy_obzor_voprosov_protivodeystviya_korrupcii_v_rf_i_rt[18]. В этих суждениях мы также видим, можно сказать, «размывание» содержания коррупции по многим сферам и видам деятельности, в том числе и относящимся к разным формам собственности.

Следует отметить позицию председателя Национального антикоррупционного комитета К. Кабанова, который определил коррупцию как систему, которая опирается на использование всего властного ресурса. «Это и процедуры, без которых невозможно решить тот или иной вопрос, и распределение бюджетных средств и многое другое. Властный ресурс, в данном случае, — это своего рода орудие производства, и часто он действует в спайке с бизнесом» Безчастная, М. Теневые полковники российской экономики [Электронный ресурс]. —Режим доступа: www.svpressa.ru/economy/article/156535[5]. Определенно, в таком формулировании определены существенные признаки коррупции: система, властный ресурс как орудие, распределение бюджетных средств в необщественных, а частных интересах. С этим формулированием коррупции, в общем, можно согласиться, но, тем не менее, в нем отсутствует упоминание о злоупотреблении властью в корыстных интересах должностного лица.

Итак, анализ содержания некоторых понятий свидетельствует, что помимо нормативного понятия, закрепленного законом, имеются подобные и другие позиции и подходы к пониманию коррупции, которые направлены на углубление и уточнение признаков и характеристик коррупционных деяний и их систематизацию. И в этом видится положительная черта — оптимизировать содержание понятия для правового применения. Тем не менее, по нашему мнению, представляемые широкие определения коррупции, включая (в дефинициях) незаконные действия должностных лиц в иных видах деятельности (вне системы органов государственной и муниципальной власти), а также субъектов отношений с должностными полномочиями так называемой «низовой коррупции», являются в понятии коррупции избыточными.

— 17 —

Вполне можно полагать, что практика выявления коррупции и исполнения антикоррупционного законодательства представляет собой фактографическую основу для анализа и деятельности, во-первых, по расширению понятийного содержания коррупции и, как правило, последующему принятию уточнений в правовые акты по противодействию коррупции; во-вторых, выработке новых направлений и мер противодействия коррупции, в том числе и социально-экономических.

Вместе с тем, возникает и важный вопрос, на что стоит обращать внимание при выработке мер и планов борьбы с коррупцией; и желательно таким образом, чтобы из анализа практики осуществлялись не формальные антикоррупционные действия. Ведь многие понимают, что результаты антикоррупционной борьбы и их эффективность проявляются не сразу, и есть вероятность, что они могут оказаться мало результативными. Дело также в том, что коррупционная и антикоррупционная проблематика сегодня не является достаточно актуальной для научных изысканий. Во всяком случае, это не проявлено. Правовое же реагирование на практику коррупционных деяний все-таки больше направлено на совершенствование и ужесточение контроля и наказания, то есть имеет репрессивный характер противодействия, и не всегда эта практика деяний и борьбы исследуется в научном поиске объективных условий и причин, способствующих противоправному поведению или действию. Мы же исходим из понимания, что коррупционное поведение, как и всякое поведение человека, должно иметь обосновывающую логику становления и развития такого поведения.

Подводя итог разбору понятий, укажем на три существенных признака, которые в нашем представлении составляют содержание и выражают собой понятие «коррупция» (коррупционное правонарушение) и которые одновременно обладают отличительным признаком от аналогичных правонарушений в других сферах и видах деятельности. Третий признак мы выявляем и предлагаем к рассмотрению как дополнительный.

Итак, принципиально определить в содержании понятия коррупции существенный признак — незаконное использование должностными лицами своих должностных полномочий, именно, в системе органов государственной власти и местного

— 18 —

самоуправления. Связка злоупотребления полномочиями именно с работой должностного лица в органах власти есть первый главный отличительный признак коррупционного правонарушения от аналогичных правонарушений должностных лиц в других отраслях и сферах деятельности.

Второй главный отличительный признак коррупционного правонарушения — это правонарушение должностного лица в системе государственной власти и местного самоуправления с использованием должностных полномочий и связанных с ним возможностей. То есть речь не о простом служебном положении или служебных обязанностях. Но здесь надо уточнить содержание понятия «должностное полномочие», которое не имеет равнозначного определения в различных видах деятельности.

Мы дадим следующее понятие «должностное полномочие в органах государственной власти и местного самоуправления», объем которого включает и органы государственного и местного управления. Полномочие должностного лица в органах государственной власти и местного самоуправления — совокупность обусловленных государственным устройством и закрепленных нормами права обязанностей должностного лица осуществлять назначенную властную деятельность, что выражает собой исполнение функции того или иного уровня и ветви власти. То есть мы говорим о полномочии должностного лица, выражающемся в обязанности исполнять функции власти, к которым причисляется и функция управления.

В законе «О противодействии коррупции» дано понятие «функции административного управления», которое также нас интересует и при дальнейшем изложении темы, а именно: «Функции государственного, муниципального (административного) управления организацией — полномочия государственного или муниципального служащего принимать обязательные для исполнения решения по кадровым, организационно-техническим, финансовым, материально-техническим или иным вопросам в отношении данной организации, в том числе решения, связанные с выдачей разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) отдельных действий данной организацией, либо готовить проекты таких решений» Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 года N 273-ФЗ.[25].

— 19 —

Однако отметим, что данное нормативное представление «функции управления» и «полномочие» для нашей темы является ограниченным, так как включает принятие обязательных для исполнения только управленческих решений и, более того, они недостаточно выражены в совокупности распорядительных и исполнительных действий. Из этого следует, что нормативное представление «функции» и «полномочия» в законе относится к коррупционным правонарушениям исключительно в органах исполнительной власти и, как видно, не затрагивает другие ветви власти.

Третий по нашему мнению, существенный отличительный признак коррупции, который пока не фигурирует в законодательстве, это указание на денежно-финансовые источники незаконного в каком-либо виде вознаграждения (взятка, ценности или иные блага) полномочного государственного или муниципального должностного лица за незаконное предоставление выгод, благ и преимуществ физическим и юридическим лицам.

Таким основным источником незаконного вознаграждения, если внимательно разобраться, являются государственные и муниципальные бюджетные и внебюджетные средства. Поясним. Результатом коррупционного правонарушения, в большей мере, являются недополученные налоги, пошлины или сборы в доходную часть бюджетов, а также избыточные или завышенные траты в расходной части бюджетов. Именно, недополученные доходы и специально завышенные расходы, образованные при коррупционном правонарушении должностного лица в интересах физических или юридических лиц, остаются у этих лиц как доход, и этот — уже незаконно полученный доход (как разница от законных поступлений и трат), выступает источником вознаграждения указанному должностному лицу. В нашем обществе такое незаконное получение денег или иных благ (иначе, взятки) должностным лицом, то есть за счет бюджета, часто называют словом «откат».

Поэтому бюджетные ресурсы как источник получения или дачи взятки — незаконного вознаграждения должностному лицу за осуществление заинтересованного правонарушения с использованием полномочий, мы определяем как третий существенный отличительный признак именно коррупционного

— 20 —

правонарушения от аналогичной взятки или иного незаконного вознаграждения в других сферах деятельности. Как раз это такое должностное правонарушение, которое в дореволюционной России называлось лихоимством или вымогательством. Поэтому, в силу приведенного признака, вряд ли должностное правонарушение работником ГИБДД, например, проигнорировавшим нарушение водителем какого-либо правила дорожного движение и получив за это от водителя взятку, можно назвать коррупционным правонарушением, так как денежным источником взятки выступает личный доход водителя, а не бюджетные (общественные) средства.

Однако отметим, что представленный дополнительный признак коррупции, конечно, требует общественного и специального обсуждения для его возможного закрепления в нормативных правовых актах по противодействию коррупции.

Определением существенных и отличительных признаков коррупционного правонарушения мы заканчиваем изложение второй лекции.

— 21 —


Литература:

  1. Безчастная, М. Теневые полковники российской экономики [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.svpressa.ru/economy/article/156535
  2. Иноземцев, В. Главная «скрепа»: как коррупция ведет к саморазрушению режима [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.rbc.ru/opinions/politics/14/09/2016/57d925509a7947f9ee9c3206
  3. Мнацаканян, М. Коррупция и вызовы современности [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.communitarian.ru/publikacii/ekonomika/kratkiy_obzor_voprosov_protivodeystviya_korrupcii_v_rf_i_rt
  4. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 года N 273-ФЗ.