Васильев С. А. «Очерки реальной экономики и социально-экономической политики в России»

← В начало книги и к оглавлению

Октябрь 2009 года

Социально-экономическое прогнозирование муниципального развития: проблемы и пути совершенствования в условиях экономического кризиса

Финансово-экономический кризис, активная фаза которого в России началась во второй половине 2008 года, выявила определенные системные проблемы государственного управления и местного самоуправления (администрирования) в управлении (противокризисной) устойчивостью социально-экономических процессов.

Очевидность данного тезиса подтверждает развитие неучтенных в прогнозах и бюджетном планировании спада (отрицательных динамик) ВВП, промышленного производства, строительного производства, экспорта и сокращение внутреннего спроса в целом по результатам первого полугодия 2009 года.

Тем самым кризис выявил проблемы в планировании Под планированием (в узком значении) понимается разработка плана, включающая четыре этапа: анализ состояния и тенденций в экономике, прогнозирование, определение и выбор целей, составление плана.[1] экономического развития страны. Как известно, планирование нацелено на обеспечение бескризисного экономического развития, то есть на сглаживание фаз экономических циклов, и поэтому является важнейшей функцией и инструментом государственного и муниципального управления экономикой и ее развитием посредством реализации программ и бюджетного процесса. Понижение внимания к данной функции управления, как свидетельствует кризис, повышает объем неопределенности в управлении как текущим, так и среднесрочным развитием социально-экономических процессов в муниципальных образованиях. Прежде всего, это относится к предплановым стадиям подготовки планов — анализу тенденций экономического и социального развития и прогнозированию.

Недооценка значения прогнозирования выявляется и в недооценке, а часто игнорировании, индикативного значения прогнозирования, которое по смыслу своего предназначения должно ориентировать и понижать уровень рыночной неопределенности, и таким образом повышать эффективность

— 159 —

планирования деятельности субъектов рыночного хозяйствования (крупного, среднего и малого бизнеса). Особенно повышается значимость индикативного прогнозирования (как этапа индикативного планирования Индикативное планирование есть процесс формирования системы индикаторов (ориентировочных показателей), определяющих состояние хозяйствующего субъекта, экономики или социально-экономической системы, а также мер воздействия на него. Иначе — способ координации, непринудительной реализации установок экономической политики.[2]) в периоды зарождающихся мировых кризисных тенденций в различных секторах хозяйственной деятельности. Необходимость индикативной функции прогнозирования очевидна — устойчивая работа субъектов хозяйствования равноценна социально-экономической устойчивости муниципальных образований, регионов и страны в целом.

Хроника прогнозных оценок нынешнего кризиса — от предкризисного периода и до его развития в активную фазу — наглядно свидетельствует о разнохарактерности и неполноте прогнозных оценок. Неполнота оценок явно прослеживается даже в таком вопросе, как разное понимание статуса кризиса — финансовый, в одних оценках, и экономический — в других.

Первые официальные прогнозные оценки влияния были озвучены в конце 2007 — начале 2008 года представителями федеральной власти в выступлениях на экономических форумах в Давосе и Москве. Содержание оценок заключалось в том, что у России достаточно стабилизирующих финансовых (в том числе золотовалютных) ресурсов, устойчивые темпы роста ВВП, емкость инвестиционного потенциала еще не наполнена, а доля России в мировом товарообороте еще недостаточна, чтобы стать «участником» мирового кризиса. Поэтому Россия более-менее спокойно должна себя чувствовать в преддверии возможных кризисных событий мировой экономики, которые для нас не будут столь ощутимы. Но при этом, в полной мере не уточнялось, что вкладывалось в понимание неощутимых последствий или влияний.

Определенно можно сказать, что недостаточность компетентных анализов мировых финансово-экономических тенденций, динамик производств и потребления товаров на мировых рынках и их публичное представление, а также определенный оптимизм по поводу финансовой

— 160 —

устойчивости бюджетной системы страны, расхолодили законодательно-исполнительное государственное внимание и внимание бизнес структур к экономическим реалиям. К тому же основной акцент во влиянии кризиса делался только на возможные финансовые потери от возможных отрицательных колебаний, в основном, цен на нефть. Несомненно, что такие оценки, являясь индикативными прогностическими оценками для планирования текущей и перспективной деятельности субъектов хозяйствования и, одновременно, выполняя координирующую функцию государственного регулирования экономики, дезориентировали реальный сектор, не дав времени перестроиться на работу в условиях снижающегося мирового потребительского (населения) и производственного спроса.

Официальная оценка влияния кризиса почти не менялась вплоть до 4-го квартала 2008 года, когда спад промышленного производства уже был виден. И такая оценка даже была зафиксирована в утвержденной Правительством РФ (распоряжение от 17 ноября 2008 года № 1662-р) Концепции долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года. Так в разделе I Концепции приведена общая оценка возможного влияния мирового кризиса: «В целом обеспечена макроэкономическая стабильность. Экономика защищена от внешних шоковых воздействий международными резервными активами Российской Федерации». Далее в разделе VIII Концепции говорится об ограниченном влиянии кризиса: «Кроме того, негативное влияние кризиса в значительной мере снижается в связи с высокой долей нефтегазового сектора в структуре отечественной экономики, спрос на продукцию которого остается высоким.

Ограничение доступа капитала и снижение прибыльности экспорта приведут к снижению темпов экономического роста. Однако предполагаемая краткосрочность кризисных процессов не скажется на базовых параметрах, заложенных при разработке инновационного сценария».

Явный упрощенный подход к оценке влияния, как видится, имел и другой смысл — не беспокоить субъекты хозяйствования и население прогнозами о возможных экономических потрясениях. Но такой подход, в свою очередь, как уже сказано, утрачивает свою индикативно-плановую значимость для экономики и усугубляет ситуацию потерей времени. На фактор времени в оперативном антикризисном реагировании указывал Президент РФ еще в конце 2008 года. Возможно, что неблагоприятный

— 161 —

прогноз и неблагоприятная оценка возможного реагирования на прогноз субъектами хозяйствования и населением не балансируются экономической компетенцией, так как переходят в компетенцию политических решений. Но это как раз доказывает наличие проблемы политической и экономической совместимости прогнозов неблагоприятных тенденций и последствий, которые необходимо разрешать, скорее всего, через компетентные дискуссии.

Лишь в ноябре 2008 года начался пересмотр прогнозных оценок влияния кризиса. Правительство в лице вице-премьера А. Кудрина в своем выступлении на Правительственном часе в СФ 12 ноября признало, что в 2009 году российскую экономику ожидает снижение производства экспортной продукции в связи с ожидаемым снижением ВВП в развитых странах.

18 ноября Президент РФ Д. А. Медведев в интервью региональным СМИ обозначил масштабы мирового кризиса и то, что российская экономика в 2009 году должна готовиться к работе в условиях углубления кризиса, но уже экономического. Однако и в утвержденном в конце 2008 года бюджете страны на 2009 год не были заложены параметры развития, указывающие и учитывающие более-менее истинную глубину экономического спада. Такие же прогнозные параметры и сценарные условия были доведены для бюджетного планирования субъектам федерации и муниципальным образований, которые и были учтены в утвержденных бюджетах на 2009 год. Затем таким же образом («сверху вниз») были доведены и прогнозные поправки, которые явились основанием для корректировок бюджетов.

Вертикаль построения бюджетной системы необходима и предусмотрена, как известно, Бюджетным кодексом РФ. Но проецирование бюджетной вертикали, организацию бюджетного процесса как единую организационную форму бюджетного планирования на применение единой (общей) прогнозной оценки (прогноза) влияния кризиса и прогнозных параметров для планирования всеми муниципальными образованиями, несомненно, является ошибочным управленческим актом. Процедура процесса подменила содержание экономического программирования и бюджетного планирования. Собственные (муниципальные) оценки влияния и прогнозы, учитывающие специфики муниципальной экономики и их реагирования, для ориентирования антикризисного управления посредством

— 162 —

своевременно скорректированных экономической и других направлений бюджетной политики и бюджетных расходов не имели, как видится, соответствующего статуса.

Ошибочность оценок и выводов предкризисного прогнозирования в целом, как и прогноза развития на 2009 год позже признал Президент РФ в своем выступлении на форуме «Валдайский клуб» 15 сентября 2009 года. В частности, было сказано об учтенном в федеральном бюджете на 2009 год снижении ВВП на 2,5% и о фактически определяющемся спаде ВВП по результатам года почти на 8,5%. Минэкономразвития заявило 18 сентября 2009 года о снижении ВВП за 8 месяцев текущего года на 10,2% относительно аналогичного периода прошлого года.

На слабость прогнозирования и его недооценку, в том числе и для индикативного планирования, постоянно обращает внимание и научная общественность. Так, д.э.н. С. Н. Сильвестров, специалист в области индикативного планирования, в докладе на семинаре «Проблемы современного государственного управления в России» отметил: «В деятельности Правительства России при разработке программ развития преобладал подход, близкий к „сценарному“, но, к сожалению, без прогнозирования кризисных ситуаций»

Таким образом, изначально ошибочная и очевидная одновариантная прогнозная оценка развертывания мирового кризиса — его слабого влияния на финансово-экономические процессы в РФ — не дали оснований для подготовки ситуационного сценария предупредительного реагирования отечественной экономики на мировой кризис и, соответственно, для разработки своевременных и упреждающих противокризисных мер и программ государственного регулирования. Речь также идет о прогностических дискуссиях периода конца 2007 года и начала 2008 года — их полномочной и квалификационной компетенции, так как эти дискуссии также повлияли на принятие правительством «спокойного» прогноза влияния мирового кризиса на российскую экономику. Но очевидно, что «успокоительная» прогнозная оценка компетенции федерального уровня воссоздалась на региональном и муниципальном подходе к подготовке прогнозов и реагированию на кризис.

Итак, обзор начальных прогнозных оценок развертывания кризиса и их фактической ошибочности, доказанной неблагоприятными экономическими

— 163 —

реалиями прогнозируемого периода, приводит к выводу, что ход этих реалий — экономических тенденций во втором полугодии 2008 года и первом полугодии 2009 года — высветил проблемы в самом прогнозировании. Нельзя сказать, что недостатки в применении методов прогнозирования и результатов прогнозов не были известны, но в условиях кризиса эти недостатки проявились как существенные.


Какой законодательной базой мы руководствуемся, чтобы своевременно видеть — прогнозировать, как общемировые, так и внутренние общественные тенденции, состояния и направления развития? Это, прежде всего, федеральные законы, прямо указывающие на систему прогнозов, процесс прогнозирования и компетенцию в прогнозировании, а именно:

  • Федеральный Закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ;
  • Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ;
  • Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

Важно отметить значимость для развития и постановки прогнозирования на должном уровне Указа Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 года № 803, требования которого в определяемом объеме задач не выполнены. В частности, в нем сказано: «Решение задач территориального развития требует совершенствования механизма реализации региональной экономической политики. Дальнейшее развитие должны получить такие методы и формы государственного воздействия, как прогнозирование и программирование.

При разработке общероссийских прогнозов и программ особое место должно быть отведено региональному аспекту. Это даст регионам необходимые ориентиры, позволяющие им определить господствующие тенденции, примерные количественные параметры социально-экономического развития, свое место в межрегиональном разделении труда, наметить и скорректировать в прогнозируемой динамике общероссийского и региональных рынков собственные регулирующие воздействия на экономические и социальные процессы».

— 164 —

Несомненно, что такие требования к развитию прогнозирования необходимо отнести и к развитию муниципального прогнозирования.


Анализ хода административного и законодательного реагирования на кризис, основывающийся на статистических и СМИ данных, позволяет выявить проблемы прогнозирования, которые можно характеризовать как системные.

Во-первых, это проблема единообразия процесса прогнозирования, которая трансформировалась фактически в однообразную схему применяемости, можно сказать, однообразного отражения макроэкономических прогнозов на региональный и муниципальный уровни. И как видно, противополагая себя очевидным экономическим реалиям. Финансово-экономические динамики, выявляющие фазы экономического цикла свидетельствуют, что они действуют различно во времени и в пространстве, то есть по-разному себя ведут на региональном и муниципальном уровне на всем географическом пространстве страны. В силу природно-географических специфик размещения производительных сил и их специализации такое поведение можно признать естественным и закономерным.

Из проблемы однообразного применения следует, во-вторых, проблема информационно-прогностического развертывания макроэкономических прогнозов на региональный и муниципальный уровень. Необходимость развертывания это предмет корреляции (соответствия) макроэкономических показателей с экономическими и социальными спецификами и динамиками развития регионов и муниципальных образований. Так, макроэкономический прогноз годовой инфляции и соответствующий индекс-дефлятор, доводимый для расчетов при подготовке бюджетов муниципальных образований, не являются истинными величинами для индексации расходов бюджетов. Методика расчета индекса-дефлятора (индекса потребительских цен) нацелена на определение агрегатной величины показателя, рассчитываемой с учетом, в частности, удельных весов численности населения регионов в общей численности населения страны. Методики расчетов, как и сами макроэкономические показатели, не предназначены для применения в муниципальном бюджетном планировании. Они определяют агрегатные величины показателей для применения к целому, а для

— 165 —

муниципального применения требуются значения показателей муниципального уровня расчета, которые будут отклоняться от доводимых (Минэкономразвития) заранее агрегированных прогнозных показателей. Муниципальные же индексы потребительских цен, которые зачастую превышают величины доведенных индексов-дефляторов, почти не используются в прогнозах и бюджетном планировании.

Необходимо отметить и негативный аспект влияния макроэкономических (агрегатных) прогнозных показателей, в частности, того же показателя инфляции, который дается в годовом исчислении, и рассчитывается в текущем моменте как результирующая величина каждого и последующих календарных периодов, на стимулирование (понуждение) инфляции в целом. Величины инфляции, выступая фактически показателем индикативно-планового применения, ориентируют и часто стимулируют субъекты хозяйствования заранее, в начале планируемого года или в конце предшествующего, осуществлять корректировку цен на производимую продукцию и услуги в сторону их повышения на годовое значение инфляции, а то и большую величину. Посредством такой, можно сказать, ценовой манипуляции, субъекты хозяйствования стремятся заранее накапливать оборотный и инвестиционный капитал, тем самым, снижая будущие риски недостатка капитала — с момента официального повышения цен и тарифов, как правило, с 1 января каждого нового года.

В-третьих, это проблема возможности и необходимости расширения применяемых на муниципальном уровне методов прогнозирования, а именно: экспертных оценок и логического моделирования прогнозируемых социально-экономических процессов и их соотносимости с региональным прогнозом.


Означенные проблемы интегрируются, помимо самостоятельно требуемого обсуждения и разрешения, в вопрос и тему существенного характера — полномочной компетенции и ответственной инициативе органов местного самоуправления самостоятельно прогнозировать процессы на своих территориях и руководствоваться этими прогнозами в бюджетном планировании. Здесь следует увидеть и описать две составляющие содержания вопроса (проблемы).

— 166 —

Первая составляющая — это возможность практического применения показателей прогноза и вариантов сценарных условий для бюджетного и социально-экономического планирования (и программирования), отличающихся от показателей и условий, доведенных вышестоящими органами планирования. В таких случаях доходные и расходные объемы финансовых ресурсов в проектировках муниципальных бюджетов отличаются от объемов ресурсов, рассчитанных исходя из доведенных прогнозно-сценарных показателей. И, как правило, объемы ресурсов, передаваемые для бюджетного выравнивания, являются недостаточными для финансирования обязательств в полном объеме, так как передаются в объемах, рассчитанных в соответствии с прогнозно-сценарными показателями государственных планирующих органов. Но в большей мере это относится к недостаточности передаваемых ресурсов для реализации социальных программ развития при отсутствии собственных достаточных ресурсов. Эта тема, конечно, давно обсуждаемая, но до сих пор окончательно не разрешенная ни в теоретико-методологическом плане, ни законодательными органами власти в практической реализации, что, в свою очередь, рождает формальный подход к социально-экономическому прогнозированию на муниципальном уровне.

Недостаточность ресурсов, как результат разницы в прогнозных показателях, для реализации полномочной компетенции порождает также определенную инерционность и шаблонность в реализации полномочий муниципальной власти, которая особенно видна в кризисный период, когда требуется инициатива и оперативность в принятии нестандартных решений упреждающего реагирования на неблагоприятные кризисные проявления. Тем самым можно утверждать, что инерционность проявляется при отсутствии достаточных ресурсов для маневрирования и реализации противокризисных мероприятий и планов исходя из неблагоприятных прогнозных оценок или сценариев прогнозных социально-экономических процессов.

Реагирование на кризис по факту кризисных проявлений (постфактум) — это также свидетельство инерционности управленческих действий, невозможности своевременно реагировать на неблагоприятный прогноз развития ситуации. Возможно, такая инерционность в действиях дополнительно «подпитывается» законодательно закрепленной системой

— 167 —

государственно-муниципальных полномочий, в которой не отрегулированы властные уровни, объемы компетенций и согласований для принятия решений по предупреждению неблагоприятных тенденций и для антикризисного управления.

Ресурсная необеспеченность полномочий для «отражения» кризиса высвечивает вторую составляющую проблемы — вопрос о достаточности полномочий и компетенций муниципальной власти. А именно — не только делать самостоятельные и самодостаточные для применения прогнозные оценки, информировать вышестоящие экономические службы о вероятностных тенденциях и учитывать их в бюджетном планировании, но и самостоятельно осуществлять упреждающее регулирование жизнедеятельных процессов на территории МО. Очевидно, что нарушены принципы распределения функций между уровнями управления: принцип соответствия полномочий и ответственности и принцип обеспеченности ресурсами. Это тот вопрос, на который обратило внимание в ходе развития кризиса высшее руководство страны, требуя проявлять больше компетенции и инициативы на местах в вопросах антикризисного регулирования сфер жизнедеятельности.

Как видно, кризис выявил сущностную тему и возникает необходимость специального обсуждения вопросов компетенций и объема полномочий органов МСУ в регулировании жизнедеятельных процессов муниципальных образований и с задачами сохранения их устойчивости в периоды «видимых» прогнозом неблагоприятных тенденций. Речь также идет о необходимом объеме полномочий, не прописанных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года.

Несомненно, что спрогнозировать время наступления мирового кризиса, даже зная закономерности развития экономического цикла, его масштабы и затем прогнозировать продолжительность кризисных процессов и экономические события перехода к подъему, а также спланировать подъем в условиях кризиса — непростая задача. Но также очевидно, как уже было отмечено, что кризис проявляется отрицательными динамиками не вообще, а имеет секторально-отраслевую и, соответственно, территориальную «специализацию» и после этого начинает распространяться отрицательными или неудовлетворительными динамиками на все сферы жизнедеятельности.

— 168 —

И не увидеть этих экономических закономерных последовательностей было грубой ошибкой.

Исходным местом кризисного проявления всегда является муниципальное образование, на территории которого находятся субъекты хозяйствования (или их части-подразделения) и население, являющиеся своего рода носителями кризисных проявлений. Любой макроэкономический показатель, по сути, — это агрегатная величина совокупной производственно-экономической деятельности субъектов хозяйствования и потребительской возможности и способности населения всех муниципальных образований страны.

В этих рассуждениях автор представляемого доклада поднимает и заостряет вопрос о статусе макроэкономического и микроэкономического (муниципального) прогнозирования и самих прогнозов по отношению к бюджетному планированию муниципальных образований. Очевидно, что благоприятные макроэкономические показатели (объем и темпы роста ВВП, индекс потребительских цен, инвестиции в основной капитал, уровень занятости и др.) выступают критериями устойчиво развивающегося государства. В то же самое время положительные значения критериев макроэкономической устойчивости не всегда коррелируются с критериями (показателями-индикаторами) устойчивого развития или прогнозирования динамики такого развития муниципального образования.

Как известно, статус муниципального прогнозирования определен статусом полномочий органов местного самоуправления, которые направлены исключительно на решение вопросов местного значения. В силу этого местная власть может не знать и даже не обязана знать всех обстоятельств развития и хода кризиса в стране и, соответственно, в полном (закрепленном) объеме муниципальной компетенции прогнозировать, например, годовые и среднесрочные потребительские динамики продукции предприятий, расположенных на территории МО. Но это одна сторона вопроса полномочий и компетенций.

Вторая сторона вопроса (проблемы) — это инерционность и шаблонность управленческих действий в предупреждении кризисных проявлений и противодействующем реагировании на кризис федеральной властью; инерционность, являющаяся, в существенном моменте, следствием неверного прогноза хода кризиса. И, в том числе, как следствие, о чем также

— 169 —

говорилось выше — потеря индикативной значимости (функции) прогноза для всех субъектов экономической деятельности. Но так как следствием инерционного восприятия кризиса федеральной властью выступает региональная и муниципальная инерционность реагирования, то обнаруживается принципиальный вопрос (проблема) во всей методологии прогнозирования. Что бы мы ни говорили об устойчивости макроэкономических параметров, главный критерий эффективности прогнозирования и реагирования — это сохранение устойчивой жизнедеятельности всего муниципального пространства.

Таким образом, мы обнаруживаем проблему в неполном и неэффективном применении методов прогнозирования, заключающуюся в однообразном применении почти на всех уровнях территориального управления в основном одного метода прогнозирования — экстраполяционного (статистического), его вертикального (сверху вниз) построения и вертикально-полномочной зависимости в бюджетном планировании на местах. В среднесрочном и долгосрочном планировании, исходным пунктом которого является целевой результат, обычно применяется нормативный метод прогнозирования; но это относится к «мирным» условиям планирования, но не кризисным. Очевидно, однообразие, наблюдаемое в использование одного метода, также не способствует своевременному обнаружению кризисных проявлений в прогнозируемом периоде. Как одно из следствий такого подхода к прогнозированию мы видим однообразное и не достаточно инициативное противодействующее реагирование органов государственного и муниципального управления на местах на неблагоприятные динамики и события в условиях кризиса.

Тем самым необходимая в непрерывной деятельности и востребуемая система различных методов прогнозирования с обязательным наличием элемента вертикальной обратной демократической связи (по принципу демократического централизма) эволюционировала в однообразную модель (шаблон) самого прогноза, опирающуюся, в основном, на модель прогноза макроэкономических показателей и сценарных условий. При этом сама прогностическая работа на местах осуществляется в основном для бюджетного планирования, формально полагая в прогнозах устойчивый

— 170 —

динамизм и позитив в развитии экономических и финансовых основ доходов бюджета.

Выявленные и описанные проблемы в применении методологии прогнозирования, как видно, являются одними из основных причин инерционного реагирования в целом и неинициативного противодействия кризисным проявлениям региональным управлением и местным самоуправлением. Следовательно, напрашивается вывод о необходимости отказа от методологического однообразия и исключительно вертикальной направленности прогнозирования. Такой отказ также имеет и объективно-естественные основания, о чем выше уже упоминалось.

Фактически сложившееся расселение людей на географическом пространстве, территориальное размещение производства и его структура выявляют различные потенциалы устойчивости и, соответственно, различные восприятия муниципальным пространством Под муниципальным пространством в излагаемом контексте понимается совокупность всех субъектов отношений — хозяйствующих, административных, бюджетных и населения, и объектов жизнедеятельности, находящихся и функционирующих на территории МО. При этом сумма всех территорий МО совпадает с географической территорией (пространством) страны.[3] кризисных явлений, которые в результате по-разному воздействуют на нарушение хода (ритма) муниципальной жизнедеятельности Под муниципальной жизнедеятельностью понимается совокупность отношений (активных и пассивных) на территории МО всех субъектов отношений — хозяйствующих, административных, бюджетных и населения, реализовывающих отношения как деятельность для проживания, получения дохода.[4].

Механизм реагирования (отражения) муниципального пространства на внешние кризисные проявления действует, как правило, на снижение производственных и финансовых показателей производств, размещенных на территории МО. За снижением объемов производства и финансовых результатов следует снижение объема совокупного дохода МО, рост безработицы, снижение платежеспособного спроса и, соответственно, снижение объема финансовых средств для обеспечения бюджетных обязательств. Такое реагирование экономики указывает на проблемы

— 171 —

жизнедеятельной устойчивости МО. В контексте рассматриваемых вопросов устойчивость можно охарактеризовать как непрерывную возможность населения осуществлять экономическую деятельность и потреблять, как минимум, нормативный объем благ, и непрерывную экономическую способность производить доход в объеме, как минимум, эквивалентный нормативному объему потребляемых благ. Снижение совокупного муниципального дохода, ведущее к снижению потребления, прежде всего первичных благ, свидетельствует об отсутствии непрерывной (стабильной) устойчивости в период кризиса. Таким образом, следует вопрос о необходимых внутренних факторах и экономических объектах устойчивости. Прежде всего, речь идет об устойчивости экономического потенциала МО, который, несомненно, является главной основой устойчивости доходов муниципальных бюджетов.

Для лучшего понимания устойчивости муниципальной экономики (с точки зрения непрерывной достаточности средств существования — благ) для противодействия общему или отраслевому кризису необходимо непрерывно анализировать зависимость структуры производства и ассортимента производимых материальных благ и услуг от структуры и объема спроса на эти блага в самом МО. Также анализировать зависимость устойчивости от географии рынков спроса (сбыта) на производимые в МО материальные блага и услуги. В большей мере это относится к внешним по отношению к МО рынкам. То есть вопрос — о необходимости прогнозировать и «реакцию» специфик муниципальной экономики от возможного влияния внешних рисков в виде наступления неблагоприятных для МО событий (политических, экономических, природно-климатических и т.п.) и могущих повлиять на устойчивость.

Федеральное прогнозирование, как показал ход кризиса, не готово ориентироваться на учет разного рода специфик и экономических специализаций муниципальных образований. Ориентировать местные экономики в большей мере могут прогнозные конъюнктурные обзоры внутренних и внешних рынков. Как правило, любое предприятие (субъект хозяйствования) в своей политике планирования отслеживает конъюнктуры интересующих рынков сбыта и предложений. Но экономические службы органов МСУ, по-видимому, не готовы ориентироваться в текущих и прогнозных периодах в конъюнктурных событиях, происходящих на рынках,

— 172 —

от которых в той или иной степени зависят доходы предприятий, работающих на территории МО. Говоря об экономических рисках кризисного масштаба, несомненно, что главную и, прежде всего, предупредительно-индикативную роль для органов МСУ и экономик МО должны иметь федеральные прогнозы и прогнозные сценарии.

В этом обнаруживается и другая сторона в вопросах реагирования хозяйствующих субъектов на кризисные финансово-экономические проявления, которые могут исходить не только от общего кризиса мирового масштаба, но и от изменения отраслевой конъюнктуры спроса или предложения на внешних или внутренних рынках на их продукцию или используемое сырье. А именно — это риски возможного снижения доходов предприятий в зависимости от географии рынков сбыта или спроса. Часто выходит, что чем больше предприятие производит экспортоориентированной продукции или продукции передела для других ориентированных на экспорт производств, объемы спроса которых, по тем или иным процессам или факторам, снижаются на мировых рынках, тем больше уязвимо предприятие в условиях экономического кризиса. Из этого следует, что экспортная ориентация экономики независимо от наличия конкурентной способности может оказаться не фактором устойчивости, а в условиях мирового кризиса или таковой тенденции — фактором риска для социально-экономической устойчивости муниципального образования. Это в полной мере относится и к муниципальным образованиям, имеющим моноотраслевую структуру экономики.

Снижением муниципальных рисков, несомненно, должно быть компетентное уровневое (федеральное и субъекта федерации) и отраслевое среднесрочное и долгосрочное прогнозирование. Тем самым будет решаться задача среднесрочного и долгосрочного ориентирования муниципального прогнозирования. Такой подход будет содействовать выработке не только предупредительных экономических мер реагирования на тот или иной прогноз неблагоприятной внешней тенденции, но и при работе над долгосрочными стратегиями развития и долгосрочной непрерывной устойчивости МО.


Проведенный анализ эффективности прогнозирования первой фазы (кризиса) экономического цикла, выявленные проблемы и подходы к

— 173 —

прогнозированию федерального и муниципального уровней приводят к результирующему выводу о несовершенстве отечественного прогнозирования и малом использовании методов прогнозирования — прогнозирования как способа ориентации в экономическом пространстве и ориентирования направлений экономического развития.

В несколько развернутом виде можно сформулировать выводы:

  1. Реализуемое верховенство федерального прогноза и сценарных условий снижает компетенцию муниципального прогноза, поскольку он фактически обосновывается параметрами федерального и соответствующего субъекта федерации прогнозов, которые, в свою очередь, не всегда коррелируются с муниципальными более конкретными прогнозными величинами динамик социального и экономического развития. При этом отмечается и отсутствие развернутых макроэкономических прогнозных показателей и сценарных условий для отраслевого и территориального прогнозирования, которые могут быть использованы и в муниципальном прогнозировании, в том числе для учета прогнозных рисков по доходам бюджетов.

    Очевидно, сказанное свидетельствует о недостаточной экономико-правовой нормативной базе для корреляции прогнозов между собой, которая, в свою очередь, должна опираться на методологическую и методическую проработку процессов согласований различных прогнозных динамик и сценариев экономических процессов на экономико-муниципальном пространстве России.

  2. Следующий вывод, в продолжение предыдущего, — это не достаточные компетенции и ответственности различных уровней власти в доведении прогнозируемых динамик, сценариев и соответствующих рекомендаций для прогнозирования на муниципальном уровне. Тем самым ослабляется государственная ответственность за те или иные прогнозируемые муниципальные динамики. Прогнозы МО зачастую не востребуются государственными органами, а неблагоприятные тенденции отрабатываются в рабочем (текущем) порядке по факту их проявления. Прогнозы МО, таким образом, становятся формальным документом. Как видится, это вопросы соотносимости полномочий и ответственности муниципального уровня прогнозирования к вышестоящим уровням

    — 174 —

    прогнозирования, которые могут быть разнонаправленных выводов, прогнозов, предложений и подготовки регулирующих мероприятий.

    В итоге — это вопрос статуса муниципального прогноза и его равноценности по отношению к прогнозам вышестоящих органов управления; это вопрос полномочий органов МСУ делать прогнозно-сценарные оценки экономических и социальных ситуаций и тенденций и, исходя из этого, корректировать планы проведения социально-экономической политики и, соответственно, бюджет. Это также право органов МСУ результатами собственных прогнозов влиять на параметры и сценарные условия, доводимые вышестоящими органами управления.

    Как известно, каждое муниципальное образование имеет свои специфики экономической и социальной деятельности. Тем самым очевидно, что муниципальное прогнозирование — это прогнозирование с учетом муниципальных специфик развития. Квалифицированный прогноз развития муниципального образования, как подтверждает период мирового финансово-экономического кризиса, в своей прогностическо-вероятностной оценке и разработках сценариев развития должен опираться на квалифицированную компетенцию трех уровней прогнозов и сценариев: международного, федерального и субъекта федерации. Либо муниципальный прогноз должен опираться на прогноз соответствующего субъекта федерации, прогноз и сценарий развития которого, в свою очередь, «поглощают» международный и федеральный прогнозы и сценарии в той части, которая затрагивает и влияет на социально-экономические процессы и события в субъекте федерации. При этом, как уже отмечено, муниципальный прогноз должен иметь равноценный статус.

  3. Несомненно, что в своих прогнозах влияния мирового кризиса на социально-экономические процессы в стране Правительство РФ опиралось и опирается, кроме собственных прогнозов, на прогнозы международных институтов (МВФ, МБ, ОЭСР и другие), в чью компетенцию входит распространение тех или иных экспертных прогнозных оценок развития мировой экономики. Сам факт подготовки и распространения прогнозов развития национальных экономик мирового сообщества является необходимым — как элемент для видения и сопоставимости устойчивости национальных экономик.

    — 175 —

    Можно полагать, что на ошибочность российского прогноза развертывания кризиса и его влияния на российскую экономику, что заметно было из публикаций и выступлений в СМИ, повлияли ошибочные прогнозы международных институтов, ошибочность которых была позже признана международным экспертным сообществом. Применение же российским правительством заимствованных у развитых стран мер антикризисного регулирования, при этом имея у себя в стране иную структуру экономики, иной уровень удовлетворенного спроса на первичные потребности, иной объем задела для роста внутреннего спроса, отличающиеся от развитых стран, несомненно, подтолкнули экономику к спаду в большем объеме, чем прогнозировалось.

    Тему компетенций международных институтов в прогнозировании экономических процессов в России (и не только) и статуса их прогнозов следует особо обозначить. Так, по мнению автора, прогнозы международных институтов часто ошибочно воспринимаются органами управления и субъектами хозяйствования как информация индикативной значимости, что может дезориентировать в принятии верных решений. В сомнительности при руководстве такими прогнозами убеждает несвоевременное и неполное распознание международными институтами кризиса как мирового кризиса, и общая неподготовленность национальных экономик развитых государств к упреждающему реагированию.

  4. Ход борьбы с кризисом накапливает аналитические наблюдения о выборе мер и критериев результативности борьбы с кризисом, которые, систематизируя по критерию — что есть способ, механизм, инструмент, результат этой борьбы (антикризисные регулирование и мероприятия) — приводят к выводу, что бюджетно-финансовая политика правительства нередко подминает под себя экономическую политику. Инструмент путает себя с результатом, механизм путает себя со способом, подминая его под свое отлаженное устройство, и тем самым, деля кризис на две самостоятельно действующие составляющие — финансовый и экономический. Главным ориентиром борьбы выступает финансовая стабильность в виде достижения сбалансированности доходов и расходов и сохранения денежных активов страны. Вся остальная деятельность — на экономическом и потребительском направлении — фактически подпитывают бюджетную сбалансированность и сохранность золотовалютных активов,

    — 176 —

    сохранение и поддержание которых (резервов), в свою очередь, предназначаются для бюджетно-финансовой сбалансированности.

    При такой логике алгоритма антикризисной борьбы, как ни печально, собственное (российское) прогнозирование имеет чрезмерно вероятностный характер с множеством разнохарактерных прогнозных видений и для практики бесполезных. Вполне возможно, что реализуемый отнюдь не политэкономический подход, ориентирует органы федерального управления и бизнес в большей мере на прогнозы международных институтов.

    Как вывод, ход кризиса — динамики кризисных проявлений, — как непрерывный, по сути, результат антикризисной борьбы, убеждает в необходимости пересмотра и развития методов государственного регулирования с учетом специфик экономики России.

  5. Немаловажная проблема видится в соотносимости (распространении) компетенций и полномочий МСУ с процессами в реальном секторе экономики. Как должны выстраиваться взаимоотношения между органами МСУ и реальным сектором экономики в условиях прогнозируемого спада производства и прогнозируемом снижении общих муниципальных показателей, — когда требуется доведение неблагоприятных вариантов прогнозов (сценариев) до субъектов хозяйствования; когда требуется ответственная коллективная инициатива власти и бизнеса в противодействии наступающим неблагоприятным тенденциям? В этом вопросе непременно прогнозированию территориального развития должен быть придан статус индикативно-планового значения для бизнеса с публичной интерпретацией текста и показателей прогноза. Сегодня эта работа, как определенная основа для взаимодействия, не поставлена как обязательная.

    Наверное, необходимо признать, что неурегулированность (неясность) основ взаимодействий власти с реальным сектором экономики в неблагоприятных экономических условиях приводит к позиционированию власти по отношению к бизнесу в форме требования социального партнерства. Здесь очевидно и отсутствие эффективных и непосредственных инструментов влияния и взаимодействия с реальным сектором: понуждения, индивидуального стимулирования, индивидуальной поддержки, индикативного воздействия и т.п.

  6. — 177 —

  7. Важный вывод по существенной проблеме — это недостаточность объема полномочий и компетенций органов муниципальной власти в антикризисном управлении, в том числе в такой особо «чувствительной» его части, как верный прогноз и, соответственно, в своевременной разработке и реализации упреждающих мероприятий и их финансовом обеспечении. Это также соотносится с проблемой заниженной ответственности органов МСУ в антикризисном управлении. И как следствие — системно не разрешенные проблемы полномочной и неполномочной управленческой инициативы в своевременном выявлении кризисных проявлений, подготовке и принятии антикризисных решений.

    Инициатива или понуждение к принятию управленческих решений и действиям — проблема, которая высветилась, когда руководители государства призвали управленцев всех уровней государственного и муниципального управления проявлять больше инициативы на местах в борьбе с кризисом — скорее является существенным вопросом методов государственного и муниципального управления, которые требуют специального обсуждения.

Кратко выводы можно представить в следующем изложении:

  1. Отсутствие законодательно закрепленных публичных представлений и обсуждений экспертным сообществом различных экспертных оценок, прогнозов и сценариев социально-экономических событий (тенденций), как института публичной экспертизы, во-первых, и как метода государственной политики, во-вторых, не способствует выбору населением и бизнесом деятельных ориентиров, гармонизуемых с государственным интересом и направлением развития.
  2. Ограниченность (неразвернутость) макроэкономических прогнозов для муниципального прогнозирования и недооценка индикативного значения макроэкономических прогнозов для экономической ориентации и планирования бизнеса в прогнозируемом периоде.
  3. Отсутствие достаточной полномочной компетенции и ответственной инициативе органов местного самоуправления для самодостаточного прогнозирования процессов на своих территориях и руководства этими прогнозами в бюджетном планировании.
  4. Отсутствие равноценного статуса муниципального прогноза делает его формальным документом и, в основном, для бюджетного планирования.
  5. — 178 —

  6. Неувязка прогнозов с системой адекватных прогнозам своевременных (упреждающих) управленческих действий, управленческой ответственности или понуждения приводит к обесценению прогнозов, что, в свою очередь, ведет к потере времени, неравномерному распределению инвестиционных трат, потере темпов и усугублению прогнозируемых событий.

Очевидно, что постановка проблем и выводы (анализ, рассуждения и суждения) побуждают к дополнительному анализу и формулированию предложений по совершенствованию прогнозирования. Возможно, что это уже можно сделать из содержания вышесказанного.

Несколько дополнительных направлений и мероприятий видятся в следующем изложении:

  1. Для лучшей корреляции системы прогнозов социально-экономического развития макроэкономический прогноз и сценарные условия следует раскрывать (разворачивать) в территориальном и отраслевом разрезах с учетом территориальных и отраслевых специфик и их прогнозируемого развития.
  2. Закрепить использование различных методов прогнозирования с разработкой научных рекомендаций для муниципального прогнозирования. Для этого необходимо внести соответствующие поправки в Федеральный Закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».
  3. Придать равноценный с прогнозом субъекта федерации статус муниципальным прогнозам. Дополнительно определить полномочия и права органов МСУ в согласовании своих прогнозов с прогнозами субъектов федерации.
  4. Для повышения статуса прогноза социально-экономического развития как документа, на основе которого составляется бюджет территории, прогноз на очередной финансовый год следует представлять в проекте закона о бюджете на рассмотрение не только для «принятия к сведению», но и для утверждения соответствующим законодательным органом. Как вариант, можно предложить, чтобы прогноз принимался к утверждению в качестве плана-прогноза. Для этого следует внести поправки в Федеральный Закон «О государственном прогнозировании и программах

    — 179 —

    социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ и Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
  5. Рассмотреть вопрос формирования института публичной прогностической экспертизы различных прогнозов, оценок, сценариев и т.п., на которые можно было бы опираться в социально-экономическом программировании, муниципальном прогнозировании и бюджетном планировании.
  6. О праве влияния и закреплении прав влияния МСУ на государственное регулирование цен естественных монополий. Несомненно, что всякое регулируемое повышение цен отражается в различном реагировании населением, в том числе и конфликтном, всех муниципальных образований. Но бюджетная компенсация ежегодно повышающейся стоимости услуг тепло- и электроэнергии малообеспеченным гражданам из государственного бюджета, свидетельствует об ограниченном объеме полномочий МСУ в решениях общеэкономических (социальных) вопросов местного значения. Прогноз восприятия населением (по общей платежеспособности и по различным категориям) и позиция МСУ должны быть, как видится, обязательным документом при принятии решений о повышении регулируемых цен.
  7. По мнению автора, кризис обозначает тему сохранения и развития муниципального сектора экономики, как инструмента антикризисного регулирования и поддержания устойчивого экономического и социального равновесия в муниципальных образованиях. В частности, возможно поддержание конкурентных отношений на местных рынках товаров и услуг первой необходимости посредством установления экономически обоснованных цен в муниципальной торговле; также использование механизма дотирования для сохранения приемлемых цен на социально значимые товары и услуги. При этом не обязательно среди показателей эффективности работы муниципальных предприятий должна быть прибыль.

Предвидение тех или иных социальных, экономических или иных событий, тенденций, всегда являлось способом ориентирования общества во времени и пространстве. Компетентное предвидение — это способ управления и предпосылка для подбора различных методов активного управления и

— 180 —

экономических инструментов для усиления или подавления желательных или нежелательных тенденций и достижения намеченных целей. Проблемы, подходы и выводы, представленные в докладе, имеют задачу выявить недостатки и обосновать исключительную роль прогнозирования и необходимость поиска и применения адекватных прогнозируемым тенденциям государственных методов и инструментов необходимого воздействия.

Автор уверен, что прогнозированию необходимо придать законодательный импульс обновления и высокий политико-экономический статус.

Примечание:

  1. Под планированием (в узком значении) понимается разработка плана, включающая четыре этапа: анализ состояния и тенденций в экономике, прогнозирование, определение и выбор целей, составление плана.
  2. Индикативное планирование есть процесс формирования системы индикаторов (ориентировочных показателей), определяющих состояние хозяйствующего субъекта, экономики или социально-экономической системы, а также мер воздействия на него. Иначе — способ координации, непринудительной реализации установок экономической политики.
  3. Под муниципальным пространством в излагаемом контексте понимается совокупность всех субъектов отношений — хозяйствующих, административных, бюджетных и населения, и объектов жизнедеятельности, находящихся и функционирующих на территории МО. При этом сумма всех территорий МО совпадает с географической территорией (пространством) страны.
  4. Под муниципальной жизнедеятельностью понимается совокупность отношений (активных и пассивных) на территории МО всех субъектов отношений — хозяйствующих, административных, бюджетных и населения, реализовывающих отношения как деятельность для проживания, получения дохода.

Список литературы:

  1. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ.
  2. Федеральный Закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ.
  3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
  4. Указ Президента РФ «Об основных положениях регионально политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 года № 803.
  5. Индикативное планирование в стратегии экономического развития России. Материалы научного семинара / Под ред. В. И. Якунина. Выпуск № 8 (13). М.: Научный эксперт, 2008. — 104 с.
  6. Планирование народного хозяйства. Под редакцией Л. Я. Бери. — М: Экономика, 1973. — с. 348.
  7. Концепции долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года. Утверждена Правительством РФ: распоряжение от 17 ноября 2008 года № 1662-р.

— 181 —