Главная / Общие и прикладные вопросы деятельности ЖКХ / От усложнения обременения собственников жилья к повышению требований эксплуатации и ответственности: методологический аспект


Публикация:
Васильев С. А. От усложнения обременения собственников жилья к повышению требований эксплуатации и ответственности: методологический аспект. // Вестник УГУЭС. Наука. Образование. Экономика. Серия: Экономика. — 2015. — № 2 (12)

июнь 2015 г.

От усложнения обременения собственников жилья к повышению требований эксплуатации и ответственности: методологический аспект


В статье приведен анализ и формулируются выводы, что нормативно-правовая регламентация ресурсоснабжения и эксплуатации жилого фонда идет по ложному пути усложнения и расширения обязанностей собственников жилых помещений, из которых вытекают требования многочисленных квалификационных компетенций и которые собственникам освоить сложно.

С 2010 года в рамках Концепции ФЦП «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010 — 2020 годы» (далее — Программа) поэтапно реализуются мероприятия по решению «проблем повышения уровня благоустройства жилищного фонда, эффективности и надежности работы коммунальной инфраструктуры» Распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № 102-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010 — 2020 годы» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.zhkh.su[2].

В контексте целей и утвержденных мероприятий Программы органы федеральной власти осуществляют развитие и совершенствование нормативно-правовой основы самодостаточного функционирования жилищно-коммунального хозяйства, которое идет, в частности, по пути регламентации обязанностей, ответственности и взаимодействий между участниками жилищно-коммунальных отношений, в том числе и населения — собственников жилых помещений в многоквартирных домах.

Предмет рассмотрения, к которому мы обращаемся в данной статье — это бремя содержания собственниками жилых помещений, общего имущества многоквартирных домов и выявление проблем в законодательном наделении собственников дополнительным объемом обременения — дополнительными правами и обязанностями, и практической возможностью собственниками их исполнять в процессе эксплуатации жилья. Речь, в частности, о разумной мере бремени содержания жилых помещений и общего имущества, которое в процессе практической реализации Программы (мероприятий раздела VI) и соответствующих дополнений в Жилищный кодекс РФ постепенно преобразуется в обременение (отягощение) для собственников.

Выявленная проблема, которая по нашему мнению может углубляться (в виде недовольства и пассивности собственников) в ходе реформирования ЖКХ, — это усложнение для восприятия и практического применения населением нормативно-правовых актов, нарастание видов и объемов квалификационных требований-компетенций к населению (собственникам жилых помещений) по содержанию и финансированию жилых помещений. При этом специально квалификационные требования для собственников не предусматриваются.

Расширение общих и специальных нормативно-регламентных требований к эксплуатации жилого фонда, детализация отношений с ресурсоснабжающими и управляющими организациями, а также расширение и конкретизация прав и обязанностей собственников уже предполагает у собственников наличие или приобретение ими профессиональных общих компетенций и различных квалификаций в жилищной и коммунальной деятельности. Такие требования нарастают, можно сказать, по умолчанию — без учета мнений и возможностей собственников жилья.

По всей видимости, мы упускаем из виду тенденции усложняющейся для восприятия и исполнения собственниками жилых помещений требований нормативно-правовой регламентации жилищно-коммунальных действий и отношений. Помимо усложнения в виде появления с постоянной периодичностью новых нормативных требований и детализации действующих норм эксплуатации и отношений, усложнение выявляется в необходимости собственникам повышать компетенции в жилищно-коммунальной деятельности и обладать рядом специальных квалификаций для компетентной и профессиональной эксплуатации жилых помещений.

Уточним сказанные позиции, во-первых, рассмотрев некоторые требования в основных нормативно-правовых документах, относящихся к эксплуатации жилого фонда и предоставления коммунальных услуг.

Так, в пункте 1.1. Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда указывается (утверждены постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 г. N 170), что «Правила и нормы... определяют требования и порядок обслуживания и ремонта жилищного фонда с целью: ... обеспечения выполнения установленных нормативов по содержанию и ремонту собственниками жилищного фонда или уполномоченными управляющими и организациями...». Там же, например, в пункте 2.1.3. сказано: «Обнаруженные во время осмотров дефекты, деформации конструкций или оборудования зданий, которые могут привести к снижению несущей способности и устойчивости конструкций или здания, обрушению или нарушению нормальной работы оборудования, должны быть устранены собственником с привлечением организации по содержанию жилищного фонда...».

Далее. Пункт 1 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов (утверждены постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 354) определяет: «...Правила регулируют отношения по предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах, собственникам и пользователям жилых домов...». Раздел V «Права и обязанности потребителя» как и другие положения Правил для грамотного исполнения требуют от потребителей достаточного высоко уровня специальной подготовки (квалификации), хотя, опять-таки квалификационные требования не оговорены. Кроме этого, как в указанных Правилах, так и других актах, касающихся эксплуатации помещения и объема потребляемых ресурсов, присутствуют и методические расчеты, требующие также и некоторых математических знаний.

Определенно, следует перечислить основные профессиональные компетенции и квалификации (специальности), которыми необходимо владеть собственникам и иным пользователям жилых помещений для грамотного исполнения вышеназванных нормативных актов и в отношениях с ресурсоснабжающими и управляющими организациями, а также с органами власти. Жители многоквартирных домов обязаны владеть знаниями и разбираться:

  • производстве и организации текущих и капитальных ремонтов, в том числе в подготовке дефектных ведомостей,
  • в сметах на текущие и капитальные ремонты, строительных нормах и правилах, в конструктивных и технических параметрах домов,
  • в скрытых работах, в исполнительной документации, в приемке работ,
  • в строительных и сантехнических материалах, в домовом оборудовании,
  • в расчетах потребления коммунальных ресурсов и стоимости жилищных услуг.

Также жители должны быть компетентными в юридических и экономических вопросах при подготовке и исполнения жилищных и коммунальных договоров, в вопросах ценообразования. Учитывая, что в 2012 году в Жилищный кодекс РФ внесены изменения, и он дополнен обязанностями собственников по формированию и использованию денежных фондов капитальных ремонтов общего имущества, то из этих обязанностей следует, что собственники должны быть компетентны в финансово-экономических вопросах образования источников финансирования, кредитования, работы с кредитными организациями и региональными операторами.

Помимо вышеприведенных нормативно-правовых актов более-менее профессиональные компетенции также требуются для понимания и исполнения собственниками:

  • Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме (утверждены Постановлением РФ от 13 августа 2006 г. № 491),
  • Правил осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами (утверждены постановлением Правительства РФ от 15 мая 2013 г. N 416),
  • Минимального перечня услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме (утверждены постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. N 290).

Жилищный кодекс РФ, приведенные и перечисленные нормативно-правовые акты, определенно можно утверждать, есть тот базовый профессиональный минимум, которым, как мы видим, обязаны овладеть собственники жилых помещений, чтобы грамотно исполнять свои права и обязанности по эксплуатации жилых домов, иначе — квалифицированно нести бремя содержания жилья.

Во-вторых, следует обратить внимание и на существенный факт, в значительной мере препятствующий грамотному и активному подходу к эксплуатации жилья собственниками. Это невообразимый объем общих и специальных нормативно-правовых актов. По текстовому объему только вышеуказанные законы и нормативные акты в стандартном книжном формате и шрифте — это более 400 страниц специального текста, включающего и дополнительные отсылочные указания на другие нормативные акты. Если в какой-либо аудитории задать вопрос, кто из присутствующих как собственников жилых помещений изучил или ознакомился с базовыми законами и подзаконными нормативными актами, в частности, в вышеприведенном объеме, то, как свидетельствует наш опыт, подавляющая часть аудитории (иногда почти все присутствующие) отвечали отрицательно.

Свидетельства неготовности или невозможности собственниками освоить и применить весь объем нормативных актов по ресурсоснабжению, ресурсо- и энергосбережению и эксплуатации жилья можно наблюдать постоянно, в частности, в возмущениях и конфликтах граждан в отношениях с организациями жилищно-коммунального комплекса. Даже в том, что население проблемы в ЖКХ (по опросам ВЦИОМ) ставит на первое или на одно из первых мест среди общих проблем в России, можно обнаружить невозможность практического освоения и использования населением (собственниками жилья) предлагаемого объема нормативно-правовых актов в жилищно-коммунальных отношениях.

В-третьих, следует обратить внимание и на действующий порядок взаимодействий между собственниками жилья, организациями жилищно-коммунального комплекса, государственными (муниципальными) органами надзора и контроля, и органами власти по вопросам эксплуатации жилого фонда, которые в практическом процессе реализации можно охарактеризовать как процедурно усложненные: от граждан требуются затраты личного времени, специальные знания и практический опыт. Усложненность проявляется и в процедурной трудоемкости при реализации и особенно защите гражданами своих прав в спорных ситуациях по поводу эксплуатации жилья с ресурсоснабжающими и управляющими организациями, органами надзора или органами власти.

При этом (касательно трех изложенных позиций) важно отметить, что квалификационные требования к собственникам не отражены отдельными нормативно-правовыми актами. Но можно однозначно сказать, что они предполагаются, так как вытекают из прав и обязанностей собственников жилых помещений по содержанию этих помещений.

Итак, перегруженность законодательства и нормативных актов объемами прав и обязанностей собственников, латентно требующих для их исполнения компетенций и профессиональных знаний, и трудоемкость практического исполнения прав и обязанностей идентифицируется нами как проблема жилищно-коммунальных отношений и результативности Программы, проявляющаяся в недовольстве, конфликтности и определенной пассивности собственников к решению вопросов эксплуатации жилых помещений. Такой ход реализации Программы — наращивание меры бремени содержания жилых помещений — по нашему мнению, ведет к формированию, в конечном счете, фиктивной субъектности собственника и, соответственно, фиктивного субъекта жилищно-коммунальных отношений.

В этом убеждает и детальное рассмотрение действующих нормативно-правовых актов, регламентирующих и регулирующих деятельность организаций ЖКХ и собственников в вопросах ресурсосбережения и содержания жилищного фонда, в контексте возможности их практического применения собственниками жилых помещений; и мы вполне обнаруживаем, что их квалифицированное применение собственниками абсолютно не гарантировано по уже вышеизложенным причинам.

Здесь важно добавить, что высказываемые представителями уполномоченных органов власти в публичном пространстве предложения собственникам жилья на необходимость пользоваться услугами специалистов, не решают рассматриваемую проблему в целом, так как и для работы со специалистами требуется вникать в темы и проблемы, а для этого все равно требуется базовая образовательная подготовка собственников жилья. К тому же работа специалистов не бесплатна, и это, очевидно, будет дополнительным финансовым бременем собственников.

В этом плане можно обратить внимание и на желание помочь грамотности населения в сфере ЖКХ в рамках разрабатываемого партией «Единая Россия» проекта «Школа грамотного потребителя». Как сказано, проектом в итоге предполагается «привить культуру самостоятельного решения проблем без написания тонн заявлений не по адресу» Россияне получат приложение для повышения грамотности в сфере ЖКХ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.polit.ru/news/2015/01/08/software_utilities[3]. Несомненно, повышение грамотности населения и культуры самостоятельного решения проблем очень необходимая и полезная работа в принципе и во всех сферах деятельности, а не только в сфере ЖКХ.

Однако проблема видится нами совсем в другой плоскости. С одной стороны, законодательство с понуждаемой необходимостью формирует субъектность собственника жилого помещения, содержанием которой выступает бремя собственника (наделение бременем) в виде совокупности обязанностей и прав; с другой стороны, сам собственник непосредственно не участвует в формировании своей субъектности — обязанностей и прав по содержанию многоквартирного дома и жилого помещения. То есть, собственник не участник процесса формирования меры своего бремени по содержанию жилья. Очевидно и то, что «усредненный» собственник не обладает теми профессиональными знаниями и опытом, чтобы выработать выполнимые для себя обязанности и права, то есть разумную меру бремени. Налицо, по нашему мнению, развивающееся противоречие — развитие проблемы. Эта проблема — избыточная мера бремени или, иначе, обременение, проявляемое не только в росте неуправляемых собственниками финансовых трат по содержанию жилых помещений, но и в росте конфликтности, вытекающей из понуждаемой и обременительной обязанностями собственной субъектности.

Вышеизложенный анализ дает нам возможность предположить, что где-то при подготовке Программы смысловое содержание «права на жилище», «принадлежащие жилищные права», «вытекающие из жилищных отношений обязанности» (статьи 1,2 ЖК РФ) подверглось односторонней интерпретации. Ведь статьей 2 ЖК РФ установлено: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище...» Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: КонсультантПлюс[1]. Важно то, что речь идет об обеспечении условий. Но правовое развитие жилищных отношений почему-то пошло по пути увеличения и усложнения бремени собственников — обладателей правами на жилище.

Таким образом, как вывод, ход реализации Программы в части увеличения бремени (обременения) собственников, по всей видимости, идет в ложном направлении.

Следующий, вытекающий из вышеприведенных обоснований, посыл — это в каком направлении и какими экономико-правовыми механизмами осуществлять развитие прав и «необременных» требованиями обязанностей собственников и чтобы собственники были равноценными, но не обязательно равнокомпетентными участниками жилищно-коммунальных отношений.

Направление развития необременительного квалификационными требованиями для населения по содержанию и ремонту жилых помещений, ресурсо- и энергосбережению, несомненно, имеется. И это, прежде всего, законодательно развитие обязанностей и требований к управляющим организациям.

В статье 162 ЖК РФ мы находим положение об обязанностях управляющих организаций «оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества..., предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений...» Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: КонсультантПлюс[1]. Однако реализация указанных обязанностей осуществляется в рамках заключенного с собственниками договора по управлению многоквартирным домом. Безусловных требований надлежащим образом осуществлять содержание общего имущества от имени и по поручению собственников жилья в законодательстве не достаточно, и отдельного правого положения об обязанностях и ответственности независимо от условий в заключаемых договорах нет. В законе о лицензировании управляющих компаний в сфере ЖКХ (ФЗ РФ от 21 июля 2014 г. N 255-ФЗ), по нашему мнению, ответственности по содержанию общего имущества и по отношению к собственникам жилья также не прибавилось; и направлен он в основном на упорядочение и регламентацию деятельности самих управляющих компаний.

Необходимо, как видится, менять способ организации эксплуатации жилья. Он должен заключаться в переносе квалификационной нагрузки и ответственности с собственников жилых помещений на эксплуатационные и ресурсоснабжающие организации и, одновременно, в усилении ответственности уполномоченных органов муниципальной и государственной власти за деятельностью этих организаций.

Как должно быть очевидным, именно управляющие организации обладают, могут и должны обладать всеми необходимыми профессиональными компетенциями и «атрибутами» для надлежащего содержания жилого фонда. Именно в управляющих организациях сегодня имеется или возможен состав работников, владеющих всеми необходимыми квалификациями, организационный и материально-технический потенциал.

Но при этом жильцы многоквартирных домов часто проявляют недовольство и ставят перед уполномоченными органами власти почти неизменные вопросы:

  • о профессиональной невнимательности к текущему содержанию общего имущества со стороны управляющих организаций;
  • о недобросовестной организации и неудовлетворительном качестве выполнения текущих и капитальных ремонтов;
  • об обременительном порядке взаимодействия и принятия решений относительно эксплуатации жилого дома;
  • о качестве и количестве получаемых и оплачиваемых ресурсов и эффективности ресурсосбережения;
  • о неясности принимаемых решений по финансированию и объемам финансирования текущего содержания, текущих и капитальных ремонтов жилого дома.

Несомненно, можно утверждать, что в хозяйственной деятельности по содержанию жилого фонда недостает культуры профессиональной, добросовестной и ответственной работы, культуры порядка и культуры ответственного и доброжелательного взаимодействия с собственниками и пользователями жилых помещений. И, как свидетельствует практика жилищно-коммунальных отношений по вопросам эксплуатации жилого фонда, тема развития и воспитания культуры работы и ответственности уже сегодня становится актуальной.

Таким образом, сформулированные и рассмотренные проблемы, на наш взгляд, в силу их значительной важности для правильного продолжения реализации Программы требуют более широко обсуждения научной общественности; их решение нами видится в следующих направлениях и предложениях:

  1. В законодательном регулировании жилищно-коммунальной деятельности возложить основную меру бремени содержания жилого фонда, эффективного ресурсообеспечения и соответствующей ответственности на управляющие и ресурсоснабжающие организации.
  2. Ослабить для собственников и пользователей жилых помещений действующие и не усложнять вырабатываемые правила и требования эксплуатации жилищного фонда, правила ресурсоснабжения и ресурсосбережения в части требований квалификационных компетенций, вытекающих из прав и обязанностей собственников жилья.
  3. В процессе развития нормативно-правовых основ и видов жилищно-коммунальной деятельности и отношений в части расширения или регламентации обязанностей и ответственности в вопросах содержания многоквартирных домов руководствоваться принципом разумной достаточности меры бремени по содержанию жилых помещений и общего имущества собственниками и пользователями многоквартирных домов.
  4. Внедрить и применять в законотворческой деятельности, в практической деятельности органов исполнительной власти и субъектов хозяйствования в жилищно-коммунальной деятельности при руководстве действующими и при подготовке новых нормативно-правовых актов принцип возможной компетенции: собственники и пользователи жилых помещений не являются равнокомпетентными участниками жилищно-коммунальных отношений. Соответственно, продумать методологические и прикладные подходы к определению необходимо-возможной мере квалифицированной (компетентной) субъектности собственников и пользователей жилых помещений как участников жилищно-коммунальных отношений в вопросах содержания жилых помещений и общего имущества.
  5. В связи с большой практикой, можно сказать, конфликтности между собственниками жилых помещений, с одной стороны, управляющими и ресурсоснабжающими организациями и органами исполнительной власти, с другой стороны, по вопросам содержания жилых помещений и многоквартирных домов, которые имеют особые специфики организации и исполнения, предлагается рассмотреть вопрос создания специальных коммунальных судов.

Такие суды рассматривали бы исключительно споры жилищно-коммунального обслуживания и обеспечения между населением (собственниками и пользователями жилья) и всеми субъектами хозяйствования — участниками жилищно-коммунальной деятельности, и органами жилищного надзора и исполнительной власти.


Список литературы

  1. ↑ 1, 2 Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: КонсультантПлюс
  2. ↑ Распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № 102-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010 — 2020 годы» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.zhkh.su
  3. ↑ Россияне получат приложение для повышения грамотности в сфере ЖКХ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.polit.ru/news/2015/01/08/software_utilities