Главная / Вопросы экономики и экономической политики / Методологические неточности стратегии приводят к необходимости ее немедленного пересмотра


Публикация:
Васильев С. А. Методологические неточности стратегии приводят к необходимости ее немедленного пересмотра. // Нефтегазовая Вертикаль: Аналитический журнал. — 2010. — № 13–14 (242).
Статья в журнале опубликована с сокращениями.

июль 2010 г.
Ниже приводится полный текст.

Методологические неточности стратегии приводят к необходимости ее немедленного пересмотра


Методологический аспект в Стратегии

Энергетическая стратегия, в классическом понимании, есть общий план средне- или долгосрочного развития энергетического сектора экономики, основанный на правильных прогнозах потребления энергетических ресурсов. Наверное, это самое широкое определение Стратегии, указывающее на ее содержание.

Несомненно, что стратегия, как определено еще в ЭС-2020, «является документом, конкретизирующим цели, задачи и основные направления долгосрочной энергетической политики государства на соответствующий период с учетом складывающейся внутренней и внешней ситуации в энергетическом секторе и его роли в обеспечении единства экономического пространства Российской Федерации, а также политического, макроэкономического и научно-технологического развития страны». И, как видно, энергетический сектор в системе экономических отношений и иных системах отношений общественной жизнедеятельности может занимать различное положение (место), исходя из его роли в поставленных задачах по развитию страны.

Из сказанного следует, что топливно-энергетический сектор экономики, во-первых, является объектом государственной энергетической политики, которая, в свою очередь, является составной частью государственной экономической политики, формирующей экономическую составляющую развития государства и благосостояния населения. И в этой части, как видно, Стратегия есть общий план долгосрочного развития топливно-энергетического сектора (далее, топливно-энергетический комплекс — ТЭК), как базовой части экономики страны. Одновременно, ТЭК является локальным сектором экономики с точки зрения экономической специализации, обеспечения части населения экономической деятельностью и доходами, обеспечения деятельностью смежных отраслей экономики, а также бюджетов всех уровней доходами.

Во-вторых, требуемая интенсификация развития российской экономики в целом опирается на интенсификацию ТЭКа, который, как уже отмечено, является самостоятельным объектом энергетической политики, сформулированной в Стратегии. То есть, с позиции государственной экономической политики, ТЭК, развивая эффективное получение и использование энергетических ресурсов, выступает энергетической основой интенсификации экономики в целом. Из этого следует, что ТЭК является одновременно средством, обеспечивающим рост экономики, а также средством обеспечения населения и социальной сферы энергоресурсами.

В-третьих, с позиции внешней и внешнеэкономической политики ТЭК выступает как инструмент реализации региональных и глобальных целей государства не только в рамках экономических интересов, но и политических, опосредованных экономическими, например, «усиление позиций России в мировой экономической системе».

Несомненно, существует множество политик, где в той или иной степени присутствуют топливно-энергетические вопросы и ТЭК. Также нельзя забывать об уровневой компетенции политик в системе государственной власти, а также местного самоуправления. Таким образом, нечеткость методологического подхода в содержании и структурировании Стратегии как общего плана развития ТЭКа, приводит к нечеткости формулирования целей и задач ТЭКа и нечеткости определения позиции (места) и роли ТЭКа в системе компетенций разных политик и разных уровней политик. Каждая из политик имеет свои цели и задачи. Важен вопрос взаимодействий политик, обоснование и представление главенствующей политики, либо политики временного периода. Также важна отсутствующая увязка общего плана развития ТЭКа с общим планом развития всех секторов экономики (в Стратегии присутствует только взаимовлияние с промышленным сектором).

Поэтому многие дискуссии по тем или иным вопросам Стратегии, а они, без сомнения, необходимы, не всегда четко определяются (очерчиваются) ракурсом рассмотрения ТЭКа: как объект, как средство или как инструмент, а также в рамках какого уровня власти и какой политики развитие ТЭКа дискутируется. А это уже существенные системные позиции и элементы в рассмотрении долгосрочного развития ТЭКа, в частности, рассмотрения истинности направлений и объема развития, критериев эффективности развития и т. д.

Мы мыслим и рассуждаем объектами, добычей, спросом, показателями и т. д. и отходим от смыслового содержания «объектного» предназначения ТЭКа. В этой связи можно привести суждение доктора государственного права Коркунова Н. М. в книге «Русское государственное право», несколько раз издаваемой в конце XIX и начале XX вв.: «Объект тем и отличается от субъекта, что служит лишь средством для осуществления интересов субъекта: содержание же юридического отношения определяется исключительно интересами субъекта». Как раз интересы субъекта — населения, недостаточно полно определены в Стратегии, и не только в рамках и с позиций государственной экономической и социальной политики, но и в рамках самой Стратегии — для трудовых коллективов, одновременно, являющихся частью населения страны.


Вопросы долгосрочного прогнозирования

Существеннейшей основой и составной частью ЭС-2030 являются вопросы долгосрочного прогнозирования, результатами которого должны быть выверенные и сбалансированные планы долгосрочного развития отраслей и подотраслей энергетического сектора.

Как уже сформулировано авторами статьи «Развитие нефтяной промышленности России: ВЗГЛЯД ЭС-2030», основой формирования параметров развития отраслей ТЭК в средне- и долгосрочной перспективе являются прогнозные оценки спроса на топливно-энергетические ресурсы на внутреннем и внешнем рынке. В основном это так.

По многим направлениям нефтегазовый комплекс (НГК) уже планирует свое развитие исходя из действующих долгосрочных контрактов на поставки энергетических ресурсов и соглашений, в том числе межгосударственных. И авторы статьи оптимистично высказываются по поводу устойчиво растущего внешнего спроса на российскую нефть: «...Объемы экспорта нефти в 2010–2030 гг. будут оставаться стабильными, испытывая незначительные колебания, при одновременном увеличении доли восточного направления в структуре экспорта до 22–25% для удовлетворения растущего спроса в странах АТР». Несомненно, можно только приветствовать оптимизм, основанный на уверенности роста спроса до 2030 года.

В принципе, никто не возражает против развития мирового спроса в соответствии с уверенным российским прогнозом, но прогнозирование мирового спроса дело высокопрофессиональное, трудоемкое, но и во многом неблагодарное и безответственное. Какова уверенность, например, в том, что удовлетворение растущего спроса будет обеспечено именно российским предложением и по приемлемым ценам? Это означает, что рост мировой экономики и соответствующий ему рост или прирост потребления ресурсов еще не достаточные события для оптимизма. Прогнозируемость традиционных и новых рынков еще не означает контролируемость этих рынков в прогнозируемом периоде.

Очевидно, что при прогнозировании мирового спроса в Стратегии использовались метод экспертных оценок и экстраполяционный метод, а при переходе на внутренний рынок и внутреннее производство — метод логического моделирования развития ТЭКа, результатом которого в Стратегии являются сценарии развития отраслей ТЭКа. Долгосрочные прогнозы экономического развития в условиях рынка — это своего рода научные и узкопрофессиональные предположения, основанные на известных методах прогнозирования и будущие объемы и виды потребления (или их прирост), в частности, топливно-энергетических ресурсов имеют вероятностный характер. Но также верно, что компетентное предвидение — это уже способ управления и предпосылка для подбора различных методов активного управления и экономических инструментов для усиления или подавления желательных или нежелательных тенденций и достижения намеченных целей, в том числе активного управления параметрами развития НГК.

Но в этом плане мы недостаточно ясно представляем направления роста мировой экономики, особенно развитых стран; также составляющие этого роста, каковы источники роста и каковы энергетические потребности каждой составляющей структуры роста. Лучше нам известны направления экономического роста развивающихся стран. А НГК уже интегрирован в мировую экономику и, соответственно, внутренний рост экономики мы «привязываем» к росту мировой экономики, в чем нас убеждают и антикризисные программы правительства, и как полагает автор, в этой «привязке» проводимая государственная экономическая политика не во всем верна.

Не забываем ли мы также, что развитие рыночной экономики происходит циклично. Цикличность развития, суть которого — нарушение экономического равновесия, проявляющееся с периодической регулярностью, то есть закономерно. И как видно, в ЭС-2030, в отличие от ЭС-2020, не оговорены риски, связанные с цикличностью экономического развития и, соответственно, риски цикличности спроса на продукцию НГК.

Несомненно, в ЭС-2030 уделено много внимания оценке рисков в прогнозируемом периоде, при этом, однако, дается благоприятный прогноз развития рынков и, соответственно, развития отечественного НГК: прогнозируется рост внутреннего и внешнего потребления нефтегазовых ресурсов. В тексте Стратегии указано, что она «учитывает возможные колебания внешних и внутренних условий экономического развития России». Одновременно, неустойчивость мировых энергетических рынков признается угрозой — главным внешним вызовом, который необходимо преодолеть. Признается, что «в последнее время существенно увеличилась степень неопределенности и рисков в развитии мировых рынков», в том числе в связи с «негативными последствиями мирового финансового кризиса...».

В качестве компенсирующего риски направления развития Стратегия определяет необходимость «снизить риск монозависимости российского энергетического сектора от экспорта энергоносителей в Европу» и ставит задачу географической и продуктовой диверсификации российского энергетического экспорта. Если вспомнить, то в ЭС-2020 также подчеркивалась зависимость перспектив ТЭКа от внешнего спроса: «Внешний спрос на топливно-энергетические ресурсы определяется прежде всего темпами развития мировой экономики», и далее говорилось, что «в зависимости от темпов и направлений развития мировой экономики, конъюнктуры цен на нефть» и иных благоприятных международных обстоятельств и условий экспорт нефти может увеличиться. Фактически, это определение объемов и видов долгосрочных рисков.

Если есть зависимость, то, как следует понимать, она должна быть либо благоприятной с зависимыми партнерами-потребителями, либо уравновешиваться возможностью оперативного или среднесрочного преодоления неблагоприятной зависимости. В этой связи, например, можно предполагать, что газопроводы «Северный поток» и «Южный поток» обусловливают собой куда большую зависимость НГК от потребителей Евросоюза, чем зависимость от так называемых «стран-транзитеров» топливно-энергетических ресурсов, особенно при неустойчивом потреблении в Европе. Здесь можно спрогнозировать и усиление политической зависимости от стран, по территориям которых прокладываются газопроводы. А политика усиления зависимости может иметь одну цель — удержание зависимого в своих интересах. Но это уже другая тема для обсуждения. Как видится, и в этом направлении необходима разработка нескольких вариантов прогнозного сценария.

Реально, к рискам можно отнести и прогноз ЭС-2030, что «на третьем этапе будут значительное снижение доли энергетического сектора в экономике России за счет его вытеснения неэнергетическими источниками инновационного экономического роста и активное развитие неуглеводородной энергетики в мире». Как раз этот переход требует разработки, можно сказать, отдельного сценария развития НГК в условиях перехода к неуглеводородной энергетике, на основе которого в дальнейшем можно разработать план развития в условиях энергозамещения.

В подтверждение изложенным рискам в Стратегии и рассуждениям автора нельзя не вспомнить встречу в США (в конце июня 2010 года) Президента РФ Д. А. Медведева и Президента США Барака Обамы, на которой последний заявил, что страны Евросоюза и США, т. е. развитые страны, должны искать и продумывать новые направления экономического роста. Эта тема обнаруживается и в высказываниях представителей Евросоюза.

Но как видно на этот четко сформулированный Обамой экономический тезис-призыв почему-то экономисты не обратили внимание. На самом деле речь идет о том, что развитые экономики достигли определенного предела своего роста. Стабилизации потребления (потребительских возможностей) и перепроизводство на собственных рынках, растущее производство Китая, Индии, Бразилии и других активно развивающихся и имеющих огромные населения стран, пытающихся удовлетворить необходимый и растущий внутренний спрос за счет развития собственного производства материальных благ, — все это ограничивает направления и объемы экономического роста развитых стран.

Очевидно должно пройти некоторое время как для восстановления и обновления потребительских запросов на товары, так и поиска новых рынков и направлений роста. Либо капиталистическое производство придумает новые квазипотребности человеку и запустит экономический рост. Но, как уже очевидно, можно считать, что мировая экономика находится на пороге новой фазы качественного развития, которое для российского НГК будет не обязательно благоприятным.

Признавая, что «существенно увеличилась степень неопределенности и рисков в развитии мировых рынков», признавая неопределенность направлений развития мировой экономики, а также активное развитие неуглеводородной энергетики в мире после 2020 года, в ЭС-2030 все же прогнозируется устойчивый рост потребления топливно-энергетических ресурсов и на этой основе предусматривается формирования параметров развития НГК. В этой одновариантной уверенности автор усматривает однобокость подходов Стратегии в прогнозировании, которая отнюдь не снижет риски развития НГК, а увеличивает объем неопределенности, и в своем результате может направить развитие по ложному пути при верно заданном векторе развития.

Подводя итог рассмотрению проблем прогнозирования, следует сделать уже очевидный вывод о том, что в ЭС-2030 прогнозируется одновариантный ход развития мировых экономических событий, который для российского НГК в ЭС-2030 оценивается как положительный.

Автор предлагает расширить подходы к прогнозированию и проработать несколько прогнозных сценариев. А именно, следовало бы в долгосрочном прогнозировании, как вариант сценария, расширить объем внешних рисков для российского экспорта и рассмотреть постоянную и отрицательную тенденции внешнего спроса, и на этой основе сформировать параметры развития НГК. Как раз на основе именно такого «отрицательного» сценария можно обнаружить модернизационную составляющую развития российской экономики, идущую не от внешних установлений, как сегодня, а исходящую из внутренней необходимости; возможно, после этого мы увидим и используем собственные источники внутреннего роста.


Об инвестиционной проблематике

Признавая риски в виде неопределенности направлений развития мировой экономики и развития неуглеводородной энергетики в мире (на третьем этапе реализации ЭС-2030), в ЭС-2030 предусматривается наращивание инвестиций в развитие НГК.

Огромный объем предусматриваемых к освоению инвестиций, особенно, в период перехода к замещению неуглеводородными источниками энергии вызывает огромные сомнения в возможности окупаемости этих инвестиций как на третьем этапе, так и за пределами 2030 года. Если на первом этапе на 1000 куб. м добываемого природного газа приходится в среднем 30,4 долл. капиталовложений, то на третьем этапе уже — 40 долл. капиталовложений. По нефти: если на первом этапе на 1 тонну добываемого сырья приходится в среднем 47,6 долларов, то на третьем этапе — 74,4 долл. капиталовложений. И как видно, в прогнозируемом сценарии развития обнаруживаются одновекторные тенденции: рост капиталовложений в НГК и рост использования неуглеводородных источников энергии. В период снижения или колебаний спроса на углеводородное сырье при одновременном росте спроса на неуглеводородные источники (как прогнозируется) вряд ли долгосрочное инвестирование в НГК будет привлекательным для российских и международных инвесторов. Весьма высока вероятность возникновения проблемы убыточности инвестиций на третьем этапе реализации Стратегии.

Следующий момент, вытекающий из предыдущего, и о чем на страницах НГВ уже дискутировалось, — это вопросы источников получения и образования огромных (относительно израсходованных в 2002–2006 гг.) инвестиций на весь период действия Стратегии (для нефтяной и газовой отрасли — это порядка 1195 млрд. долл. США), источников возврата и периодов возврата заемных инвестиций. Источники получения таких объемов, обозначенные в Стратегии, в принципе весьма сомнительны.

В Стратегии следовало бы первоначально обозначить инвестиционные возможности внутренних источников их образования и возможности их привлечения. Разработчики пришли бы к формированию долгосрочного прогнозного баланса внутренних источников, инвестиционных объемов и направлений их использования. И здесь была бы тема для обсуждений специалистами, так как затрагивает интересы всей экономики, всех хозяйствующих субъектов, бюджетов, и, бесспорно, глубоко затрагивает платежные возможности населения.

Что касается привлечения внешних инвестиций в необходимом объеме. Очевидно, следует понять подходы западных инвесторов. На Петербургском международном экономическом форуме, прошедшем 17 — 19 июня 2010 года, одним из участников со стороны западноевропейских стран был изложен следующий подход к инвестированию: активность в инвестирование развития российской газодобычи, которая обеспечивает удовлетворение растущего спроса европейских государств на газ, ориентирует экономическая и энергетическая политика руководящих органов Евросоюза; энергетическая политика Евросоюза, как было высказано, заключается в прогнозировании спроса на природный газ с учетом проводимой политики энергоэффективности производств и экономического роста, в планировании диверсификации источников поставок газа, стимулировании нетопливных источников энергии и тому подобное. И, если, как далее говорилось, проводимая политика экономического роста Евросоюза будет ориентировать спрос на российский газ, то для инвесторов это будет сигналом. Таким образом, как можно понять из многих выступлений, позиция относительно наращивания инвестиций в российскую газодобычу или ее переработку, не однозначна.

Еще одна мысль была высказана на экономическом форуме западными участниками и показала общий подход западных компаний к участию в разработках и эксплуатации месторождений, а именно то, что западные компании готовы обеспечивать разработку и эксплуатацию месторождений эффективными технологиями и оборудованием. Но, в большей мере, заявлена готовность продавать и обслуживать технологии, но не инвестировать технологиями.

Возможно, что данные мысли и высказывания еще не отражают многообразие инвестиционных бизнес подходов в целом, но, несомненно, и ни для кого это не секрет, для долгосрочного инвестирования в одну отрасль или сектор экономики — будь это продажи инвестиций или участие инвестициями — необходима долгосрочная и устойчивая перспектива спроса на продукцию отрасли или сектора экономики. И, как видно, планирование поступлений (привлечений) внешних инвестиции в соответствии со сроками и в объемах обозначенных в Стратегии, и в условиях часто рыночной прогнозной неопределенности, может быть на деле не возможным и привлечение инвестиций не исполнено, что будет означать срыв выполнения Стратегии.

Следующий момент коротко. Рост экспорта топливно-энергетических ресурсов, предусмотренного на третьем этапе реализации стратегии, значительный рост капиталовложений, а в газовой отрасли почти 50% капиталовложений предусмотрено в развитие транспортировки газа, свидетельствует о наращивании природно-ресурсной специализации экономики России в системе международного разделения труда и углублении зависимости НГК от колебаний и направлений мирового экономического развития.

А такое развитие в прогнозируемом периоде уже сегодня противоречит объявленному курсу развития российской экономики: на развитие диверсификации экономики и, соответственно, минимизации зависимости от тех или иных экономико-политических обстоятельств на каких-либо внешних рынках. Конечно, можно обратиться к тексту Стратегии, где говорится о снижении к концу прогнозируемого периода удельного веса ТЭКа в объеме ВВП за счет модернизационных и инновационных внедрений и также снижение зависимости экономики от экспорта энергоресурсов за счет снижения удельного веса ТЭКа в объеме экспорта. Но это не столь убедительно. При более или менее стабилизировавшемся спросе на ресурсы и, соответственно, добыче, или его инерционном росте, и одновременном росте ВВП удельный вес (доля) НГК будет уменьшаться естественным образом, то есть без особых или революционных модернизационных и инновационных усилий.

Уход от топливно-энергетической специализации экономики все-таки в Стратегии не просматривается. При этом сложившаяся экономическая специализация стран-партнеров такова, что Евросоюз и страны АТР заинтересованы в сохранении сырьевой специализации российской экономики. Можно предполагать, что они будут прилагать усилия по сохранению и углублению этой специализации. В этом плане в Стратегии необходима большая конкретизация экономических и инвестиционных мер и, скорее всего, ориентированных на внутренний рынок, и, возможно, рассмотреть применение директивного ограничения (лимитирования) прироста экспорта ресурсов.

Итоговый вывод, который следует из обозначенной проблематики — это то, что в ЭС-2030 уже требуется мониторинг начала ее исполнения с дальнейшим расширением долгосрочных прогнозных сценариев, принципиальное обновление изложения инвестиционных потребностей и возможностей и пересмотра объемов, и все это с учетом разных вариантов прогноза развития мировой экономики.